I Романовские чтения (original) (raw)

I Романовские чтения

Сидоров Д.В., аспирант (Кострома)

САМОДЕРЖАВИЕ И ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНЦЕ XIX ВЕКА

Реформы 60-х годов XIX в. императора Александра II стали тем рубежом, который ознаменовал переход России к более динамичным экономическим, социальным и политическим структурам общества, «в котором рядовые граждане могут мирно жить, в котором можно мыслить и действовать ответственно, радостно принимая эту ответственность»1. По ряду причин эта трансформация не была завершена, а проведенные реформы, по мнению большинства исследователей, носили «печать компромисса со старым порядком». Ведущую роль во всех сферах российской жизни играло государство, в то время как общественные институты находились в зачаточном состоянии. Конец 1870-х гг. стал временем значительного общественного подъема в России, обострившиеся социальные противоречия и явная неспособность правительства справиться с ними привели к росту оппозиционных общественных настроений. Идея привлечения представителей общества к законотворческой деятельности снова стала актуальной. Наиболее известный проект государственных преобразований, разработанный М. Т. Лорис-Меликовым, не шел далее привлечения представителей земств и городов к предварительному обсуждению ограниченного круга административных и финансовых реформ, а в самих законосовещательных учреждениях чиновничий элемент преобладал бы над выборным. Цареубийство 1 марта 1881 г. в целом изменило вектор политических реалий властных структур.

Между тем, именно период М. Т. Лорис-Меликова и последующее сворачивание его курса является наиболее значимым и актуальным для рассмотрения первых попыток построения конструктивных взаимоотношений между императорской властью и созданными в результате Великих реформ органами общественного управления, в первую очередь, земскими органами, как с точки зрения исторической ретроспективы, так и современного состояния становления механизмов подобного взаимодействия. На повестке дня стоит вопрос о необходимости коренного пересмотра удельного веса властных структур и органов местного самоуправления в системе жизнеобеспечения общества, особенно в экономической и социальной сферах, как на общероссийском, так и региональном уровне. Именно в данный период стали вырабатываться те механизмы взаимодействия, которые заложили основу дальнейшему подъему земской деятельности в сложных конъюнктурных условиях.

Политические притязания земских учреждений представлялись правительству достаточно серьезной угрозой. Основная масса ограничительного законодательства приходится на конец 60-х гг., когда еще не наблюдалось заметной общественной деятельности земских учреждений. «Нельзя не подивиться, – писал в октябре 1864 года «День», – тому равнодушию, тому безмолвию, которым встречается наступление земских учреждений. Нигде не видать и не слыхать ни малейшего подготовления к деятельности, нет ни толков, ни совещаний»2.

Одновременно набирал обороты курс на некоторые уступки либеральной общественности. В январе 1880 г. Александр II высказал пожелание к 25-летию царствования «дать обществу больше, чем ныне, участия в обсуждении важнейших дел»3. В докладной записке «О задачах Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка» М. Т. Лорис-Меликов предлагал сочетать карательные меры против революционеров с постепенным возобновлением преобразовательной политики, в частности с некоторой «либерализацией» в отношении к местному самоуправлению4.

В августе 1880 г. М. Т. Лорис-Меликов назначил ревизию девяти губерний (в том числе и Костромской губернии) для выяснения потребностей местного управления. В Особом наставлении им предлагалось выявить, «не зависит ли недостаточность личного состава земств от существующего порядка земского представительства и производства выборов; нельзя ли расширить участие земств в решении дел, касающихся местных хозяйственных потребностей; может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств различных губерний по таким вопросам, которые бы требовали совокупных мер; не должна ли быть допущена большая гласность в опубликовании журналов земских собраний…»5. 22 декабря 1880 г. губернаторам было предписано передать на обсуждение губернских земств проект переустройства органов крестьянского управления6.

Доклады губернских земских управ и комиссии, образованных при губернских собраниях для обсуждения вопросов циркуляра и сбора мнений уездных земских собраний и управ, в последующем поступавшие в образованную Кахановскую комиссию, свидетельствуют о провозглашении необходимости расширения принципов права земства в сфере управления волости и о передаче общественным органам функций присутствий по крестьянским делам. В вопросе перенесения выборов в уездные земские собрания высказалось большинство уездных земств губерний Верхнего Поволжья: Костромская и Тверская губернии – все уездные земства; Владимирская губерния – 6 земств; Ярославская – Мышкинское, Даниловское, Ростовское, Рыбинское, Любимское земские собрания7. Почти единодушным во многих собраниях был и вывод о том, что только передача функций присутствий земству может обеспечить «нормальное состояние» крестьянского управления. Так, при голосовании это предложение было принято подавляющим большинством голосов в Тверском, Костромском губернских земских собраниях; единогласно – в Ярославском. Владимирское собрание оставило данный вопрос открытым8.

Издававшаяся в 1880–1881 гг. А. И. Кошелевым под редакцией В. Ю. Скалона газета «Земство» уделяла большое внимание преобразованию местного управления. Газета писала, что «административно-полицейский характер задавил волость», а «односторонне-хозяйственный характер сделал земство бессильным»9. В этом отношении характерным является заявление губернского главного Костромского земства С. Осокина: «рассмотрение всех остальных вопросов полностью зависит от позиции правительства по вопросу о всесословной волости, утверждение которой позволило бы занять земству главенствующее положение в местном управлении»10. Ковровское уездное земство приняло постановление рекомендовать правительству передать на обсуждение волостных сходов вопрос о земском устройстве волости, т. е. «о волости всесословной, с выбором волостных старшин всесословным волостным сходом»11.

Результаты работы земских собраний, как и в случае с обсуждением податной реформы, правительство оставило без внимания.

В докладе от 28 января 1881 г. Лорис-Меликов излагал программу дальнейших преобразований. Исходя из невозможности введения в стране представительных учреждений, он предлагал “в видах успокоения правильными занятиями возбужденных умов, жаждущих деятельности”, привлекать дворянство, земство и города к участию в обсуждении второстепенных проектов. Для этого он считал полезным время от времени призывать их представителей в Государственный Совет, при котором предполагал учредить временные подготовительные комиссии, наподобие Редакционных комиссий 1858 г. Работы этих комиссий рассматривались бы с участием представителей от земства и некоторых крупнейших городов12.

В совещании 1 марта 1881 г. императору предстояло сообщить о своем решении, которое должно было определить сроки начала работы министерств над составлением проекта. Но осуществлению этого плана помешало убийство Александра II.

Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра III. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть13. 4 апреля 1881 г. императором принимается «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия»14. Срок его действия определялся в три года. В нем подтверждалось право губернаторов и градоначальников утверждать поступающих на все должности по земским и городским органам общественного управления и судебно-мировым установлениям, а также требовать увольнения служащих этих учреждений, если их признают неблагонадежными. О фактах выборов на такие должности неблагонадежных лиц губернаторы обязывались доносить в министерство внутренних дел с подробностями биографии и результатами наблюдения за поведением вызывающих подозрение лиц.

При вступившем на пост министра внутренних дел в начале мая 1881 г. Н. П. Игнатьеве была создана Особая комиссия для составления проектов местного управления. В ее состав вошли сенаторы (С. А. Мордвинов, А. А. Половцев, И. М. Шамшин и др.), ревизовавшие в 1880–1881 гг. ряд губерний, а также представители различных ведомств. В ноябре 1882 г. в состав комиссии вошел ряд представителей местной администрации и предводителей дворянства: А. А. Пазухин, С. С. Бехтеев, А. Р. Шидловский, Е. Е. Баратынский и др.

В апреле 1882 г. из состава Кахановской комиссии было выделено Особое совещание для составления нового проекта местного самоуправления. Вначале большинство членов придерживалось мнения, что просьбы земств о расширении их прав следует удовлетворить, так как это поможет восстановлению в стране нормальной политической обстановки. Главную задачу видели в четком разграничении компетенции земских и коронных установлений.

К коронным органам относились бы исправник, финансовое управление, уездный врач, уездный почтмейстер, инспектор народных училищ, лесничий, техник ведомства путей сообщения, уездный землемер; к земским – уездные земское собрание и управа15. Выборы гласных Совещание предполагало проводить на 3–х избирательных съездах: 1) уездных собственников, 2) в городских думах и 3) на соединенных сходах сельских обществ. Намечалось понизить искусственный ценз для избирателей первой курии. Сельская курия должна была избирать гласных на сходах путем прямых выборов, вместо прежних двухстепенных выборов. К участию в выборах намечалось допускать всех крестьян, но гласными могли быть избраны только те, собственность которых соответствовала определенному имущественному цензу. Совещание рекомендовало в соответствии с принципом уравнительности составить заново расписание гласных по уездам. К тому же Совещание высказалось за предоставление земцам права созыва межуездных и межгубернских съездов с разрешения соответственно присутствия губернского управления и министерства внутренних дел16. Система выборов в губернское земское собрание и состав управы оставались без всяких изменений. Совещание предполагало расширение функций губернского земства, посредством «разверстания» государственных сборов и сбор различных статистических сведений17. Проект предусматривал упразднение крестьянской волости и создание низшей земско-административной единицы во главе с волостелем, избираемым земством. В задачу волостеля должен был входить контроль за исполнением земских и правительственных поручений18. Для упрочения положения администрации на местах предлагалось учредить в губернии и уезде смешанные присутствия из земских и правительственных представителей. Эти нововведения в известной мере способствовали бы демократизации земства и являлись по своему смыслу наиболее либеральными, хотя в проекте уже проступают черты будущей контрреформы.

В ноябре 1884 г. состав комиссии еще раз значительно увеличили за счет представителей различных ведомств и местных деятелей-экспертов, преимущественно губернаторов и предводителей дворянства. Возглавил экспертов А. Д. Пазухин.

При обсуждении земской избирательной системы на заседании Комиссии в феврале 1885 г. Пазухин, Бехтеев, Оболенский предложили ввести сословный принцип деления избирателей, причем Пазухин и некоторые члены Комиссии высказались за предоставление крупным землевладельцам права участия в качестве гласных в уездных собраниях без выборов. Этот вопрос был передан в специальную подкомиссию. Подкомиссия уже в марте того же года представила «Доклад по вопросу о составе уездных земских собраний»19. Точка зрения трех членов – Пазухина, Бехтеева и Оболенского – на необходимость сословной организации земского представительства обосновывалась в докладе «угрозой вытеснения в недалеком будущем из земских собраний наиболее культурного элемента»20. Предлагалось учредить четыре «избирательные коллегии»: съезды дворян, лиц торгового состояния, избирательные сходы мещан и крестьян. Заранее оговаривалось, что «землевладельческие сословия должны занимать первенствующее положение в земском представительстве»21. Очень важно отметить, что в этой схеме сословных выборов крестьяне – собственники оказались отнесены к крестьянскому избирательному сходу с двухстепенной подачей голосов. Отменялся ценз по годовому обороту, что значительно ограничивало права торгово-промышленной буржуазии. Помимо системы преобразования земского представительства на сословном начале были внесены в Кахановскую комиссию ряд предложений по различным вопросам организации и деятельности земства: сокращение численности управ, допуская возможность замены коллегиального принципа единоличным по усмотрению собрания; за некоторое ограничение компетенции земских собраний (в частности, по вопросам народного образования, системы раскладок и т.д.)22. Крупным собственникам предполагалось предоставить право быть гласными уездных земских собраний без избрания, а от выборов председателя собрания и выплаты суточных денег гласным снова отказались.

Тем не менее, проект не соответствовал новой политике, последовательно проводящий идею преобладающей роли дворянства в земских учреждениях. Поэтому проект комиссии отвергли, а 28 февраля 1886 г. распустили и саму комиссию.

Примечания

[1] Поппер К. Открытое общество и его враги. – М, . – Т. 1. – 1992 – С. 7.

2 Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. – СПб., – Т.3. – 1911. – С.40.

3 П.С.З., II, – Т. LV, – № 60492.

4 Былое. 1918. – № 4/5. – С. 154–161.

5 Конституция графа Лорис-Меликова. – Берлин, 1904. – С. 38.

6 Циркуляр министерства внутренних дел // Сборник правительственных распоряжений по делам, до земских учреждений относящимся. – СПб., – Т. XIII. – 1891 – С. 52.

7 ГАКО. – Ф.655. – Оп.2. – Д.476. – Л.27.

8 ГАКО. – Ф.655. – Оп.2. – Д.470. – Л.12.

9 Земство. – 1881. – № 19.

10 Государственный архив Костромской области (ГАКО). – Ф.655. – Оп.2. – Д.470. – Л.20.

11 Государственный архив Владимирской области (ГАВО). – Ф.14. – Оп.4. – Д.1150. – Л.3.

12 Былое. – 1918. – Книга 4/5. – С. 162–166.

13 ПСЗ-Ш. Т. I. № 1.

14 Там же. № 350.

15 ГАКО. – Ф.655. – Оп.2. – Д.470. – Л.19.

16 ГАКО. – Ф.655. – ОП.2. – Д.482. – Л.15.

17 ГАКО. – Ф.655. – ОП.2. – Д.482. – Л.20.

18 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. – М., 1993. – С. 74.

19 ГАКО. – Ф.655. – Оп.2. – Д.479. – Л.27.

20 Там же. – Л.27.

21 ГАКО. – Ф.655. – Оп.2. – Д.482. – Л. 12.

22 Там же.

I Романовские чтения. История Российской государственности и династия Романовых: актуальные проблемы изучения. Кострома. 29-30 мая 2008 года.

Далее читайте:

Кострома, центр Костромской обл. Расположена на Костромской низменности.