О существующих определениях термина «Законодательство» в отечественном правоведении (original) (raw)

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

О СУЩЕСТВУЮЩИХ ОПРЕДЕЛЕНИЯХ ТЕРМИНА «ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО» В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ПРАВОВЕДЕНИИ

Существует достаточно распространенная точка зрения, согласно которой законодательство есть совокупность нормативно-правовых актов, действующих в государстве, и вся «неясность» термина «законодательство» предопределяется только имеющей место в литературе дискуссией вокруг объема и юридической силы включаемых в законодательство нормативных правовых актов.

Так, например, выделяются «широкий» и «узкий» подходы в определении термина «законодательство». В первом случае под законодательством, как правило, понимают совокупность всех существующих и действующих нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов), во втором случае речь идет об упорядоченной совокупности собственно законов1. При подобной постановке вопроса на первый план выходит реализация принципов правового государства, и, в частности, принципа верховенства закона и принципа разделения властей. Важную роль играет также и этимология термина "законодательство".

Сторонники узкой трактовки законодательства отмечают, что в контексте теории правового государства является недопустимым расширительное толкование законодательства. А само расширительное толкование являлось результатом командного произвола. «Долгие годы в теории и на практике при функционировании командно-административной системы руково-

дствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов. Однако с изменениями в государственно-правовой и других сферах общественной жизни должны меняться и подходы к

пониманию законодательства».

Следует отметить, что сторонники «узкого подхода» к определению термина «законодательство» нередко отрицают всякое иное понимание законодательства. «Широкое понятие "законодательство" (как весь массив нормативных правовых актов) не является в принципе научно корректным и практически эффективным для правового государства, - отмечают Пиголкин А. С. и Студеникина М. С. - не должно быть положения, когда инструкция, приказ министерства или постановления государственного комитета

1 См., напр.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С.3-5; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.4-5; Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С.33; Игнатьева М. Н. Федеральное и республиканское законодательство Российской Федерации: проблемы взаимодействия и взаимосвязи. Якутск, 1995. С. 12-13. и др.

2 Современное состояние российского законодательства и его систематизации// Государство и право. 1999. № 3. С. 27.

действуют фактически на уровне закона, по существу подменяют его. Поэтому акты центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) не следовало бы причис-

лять к законодательству» .

Схожие доводы приводит, отмечая свою позицию по данному вопросу, В. В. Гошуляк: «Расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества».4

Вместе с тем, сторонниками «узкого» подхода к определению термина «законодательство» все же признается некоторая идеальность подобной трактовки. Законодательство как система взаимосвязанных законов представляет собой цель, которую необходимо достичь. В настоящее же время, фактически, законодательство имеет более широкий объем и включает не только законы, но и подзаконные нормативные правовые акты5. В частности, Т. В. Худойкина, указывая на неоднозначность проблемы, отмечает, что «решение вопроса, связанного определением понятия законодательства, представляется сложным в теоретическом и практическом плане. Сегодня пока нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться только понятием законодательства в самом узком его смысле... В ближайшее время избавиться от широкого понимания законодательства практически невозможно. В таких условиях необходимо постепенное движение к однозначному толкованию термина "законодательство" от широкому к узко-му».6

Особую остроту дискуссии придает и тот факт, что термин «законодательство» является специальным юридическим термином, который должен точно и недвусмысленно отражать содержание обозначаемого понятия7. Как специальный юридический термин законодательство определяет круг нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие общественные отношения, которые в свою очередь составляют предмет регулирования конкретного норматив-

3 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 5.

4 Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. - М.:"Янус", 2000.- С.9.

5 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.6.

6 Современное состояние российского законодательства и его систематизация// Государство и право. 1999. С. 28.

7 Теория права и государства/ Под ред. Г. Н. Манова. М., 1995. С. 179.

ного правового акта (закона) или группы нормативных правовых актов (законов), а в некоторых случаях и отрасли законодательства. Закрепление подобного круга посредством термина «законодательство» в законах, влечет за собой обязанность соответствующих субъектов (в первую очередь, правотворческих и правоприменительных органов) руководствоваться при осуществлении своей деятельности и разрешении юридических вопросов именно этим ограниченным кругом актов.

Четкое закрепление в законах содержания законодательства определяет и иерархию нормативных правовых актов, степень их юридической силы, что позволяет более эффективно действовать правоприменительным органам (в -первую очередь судам) при наличии юридических коллизий.

В этом свете, по нашему глубокому убеждению, в правотворческой деятельности необходимо последовательно реализовывать «узкий» подход в определении законодательства. Закон как нормативный акт высшей юридической силы, принимаемый на основе принципа разделения властей, по особой процедуре представительным органом государственной власти (что подразумевает определенную степень общественного согласия), должен быть центром правового регулирования. Именно законы в своей системной совокупности должны выступать ядром системы нормативных правовых актов. И узкая трактовка термина «законодательство» реально этому способствует.

Необходимо отметить, что в настоящее время сам законодатель не однозначно подходит к определению термина «законодательство». Целый ряд кодифицированных актов содержат «узкое» определение законодательства, т.е. термин "законодательство" рассматривается как совокупность собственно законов. Подзаконные нормативные правовые акты, если они включены в круг источников права, отделяются от понятия «законодательство», и, как правило, закрепляются как самостоятельные источники наряду с законодательством (законами). Такой подход изложен в новом Трудовом кодексе РФ (ст. 5), Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 1.1), такой подход воспринят Гражданским кодексом РФ (ст. 3), а также Семейным кодексом (ст. 3). Уголовный кодекс РФ (ст. 1), Уголовно-процессуальный, Гражданско-процессуальный (ст. 1), Арбитражно-процес-

суальный кодексы (ст. 3), так же содержат узкое определение термина «законодательство».

В то же время статьи некоторых кодифицированных актов, посвященные отраслевому законодательству, содержат «широкое» толкование термина «законодательство». Примером тому могут послужить положения содержащиеся в Водном кодексе (ст. 2), Градостроительном кодексе (ст. 2), Лесном кодексе (ст.1) и др.

Широкое понимание термина «законодательство» вытекает и из некоторых положений Конституции РФ. В частности, толкование части 2 статьи 5 (республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автоном-

ная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство) в совокупности с положениями статьи 76 о законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, позволяет говорить о широком подходе к определению законодательства в данном случае.

Необходимо отметить, что независимо от того или иного определения законодательства, в законах, как правило, устанавливается четкая иерархия нормативных правовых актов. В частности, закрепляется прямое указание о том, что подзаконные нормативные правовые акты не могут противоречить законам.

Однако дискуссией об объеме и юридической силе нормативных правовых актов проблемы в определении термина «законодательство» не исчерпываются.

Включение в состав законодательства широкого круга нормативных правовых актов (как законов, так и подзаконных нормативных правовых актов) есть только часть проблемы. Подобная трактовка законодательства рассматривается как противовес «узкой» концепции законодательства. Как уже сказано выше даже сторонники «узкой» трактовки признают, что в настоящее время законодательство включает не только законы. В первую очередь, к законодательным актам могут быть отнесены указы президента, издаваемые им на основе, так называемых «скрытых» полномочий президента. Фактическое урегулирование президентом посредством указа общественных отношений до урегулирования их законами, ставит такой указ, не смотря на все требования соответствия законам, в один ряд с законами. Да и приведенный выше пример с положениями Конституции РФ о законодательстве субъектов свидетельствует о неоднозначности и дискуссионности данного вопроса.

Однако, повторим, что по нашему мнению, дискуссия об объеме и юридической силе нормативных правовых актов, включаемых в состав законодательства, это только часть общей проблем определения термина «законодательство».

Существует и другой подход. Речь идет о понимании законодательства как всего объема существующих источников права, который нередко отождествляется с «широким» подходом.

Например, А. Ф. Шебанов пишет, что законодательство - это «форма самого существования правовых норм, средство их организации, придания им определенности, объективности»8. «Законодательство - это источник и внешняя форма права» - указывается в академическом курсе общей теории государства и права9. Описывая широкое понимание термина «законодательство» Студеникина М. С. отмечает (хотя и с последующими оговорками), что «законодательство в самом широком смысле - это внешняя форма объективного выражения права (курсив наш - Х.Ю.)... Таким образом, законодательство есть система издаваемых уполномоченным правотворческими органами юридических актов,

8 Шебанов А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации// Сов. государство и право. 1971. № 12. С. 31.

9 Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х

томах. Т.2/ Отв. ред.проф. М.Н. Марченко. Изд. 2-е, перераб и

доп. М., 2001. С. 350.

устанавливающих нормы права»10. Указание автора на то, что данный подход не является в принципе научно корректным и практически эффективным для правового государства, как уже сказано выше, сводится к положению о недопустимости подмены законодательного регулирования подзаконным, ведомственным.

В данном случае законодательство преподносится зачастую как синоним писанного, позитивного права1 . Причем как видно из определения под юридическими актами подразумеваются не только нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты), но и другие источники права (нормативные договоры, юридические прецеденты и др.).

Следует отметить, что такое понимание законодательства встречается, как правило, в работах общеправового характера и зачастую связано с рассмотрением теоретических, философских вопросов, таких, например, как вопросы правопонимания (юридический и легистский типы правопонимания12), соотношение формы и содержания права, либо вопросов соотношения системы права и системы законодательства и др. В данном случае нередко термины «закон» и «законодательство» употребляются как равнозначные, и почти всегда существует авторская оговорка о широком смысле этих терминов13, либо это вытекает из контекста.

Для понимания законодательства в этом, самом широком смысле, очень важно учитывать то обстоятельство, что позитивное право, не исчерпывается только нормами, содержащимися в законах и подзаконных нормативных правовых актах. А также то обстоятельство, что позитивное право не одно и то же, что и законодательство, закон (в широком смысле). Внешняя форма права - вот что определяет необходимость выделения подобного видения законодательства.

Вопрос о форме права широко обсуждался еще в советской юридической литературе. Однако единого мнения по этому вопросу выработано не было. Сказывались широкий, философский характер вопроса, и существенные идеологические ограничения, существовавшие в отечественной доктрине на тот период.

Основной предпосылкой формирования взглядов на форму права являлись представления о содержании права. Содержание же права трактовалось, как правило, как государственная воля, выраженная в праве, и тем самым происходило отождествление его содержание с его сущностью. Помимо этого в качестве содержания права рассматривалось поведение членов общества. В качестве непосредственного, специфического содержания права рассматрива-

10 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.

11 Так по мнению А.В. Мицкевича «...термины "законодательство", "закон" (в широком смысле) можно считать почти однозначным термину "позитивное право" для систем действующего права стран Европейского континента.» (см.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов/ Под общ. ред. проф. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 239.

12 Подробнее см.: Нерсесянц В.С. Философия права. Учебник для вузов. М., 1997. С. 32- 35.

13 См. например: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С.78-79.; Он же. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 233-242.

лись правила поведения, в которых выражена государственная воля. И, наконец, речь шла о сложном содержании права, состоящим из совокупности различных элементов - материальных и идеологических, находящихся в диалектической внутренней связи14.

Философские тезисы о форме как системе относительно устойчивых связей элементов содержания вещи, как структуре всех свойственных ей процессов выводили на первый план внутреннюю форму. «Форма в праве - не нечто внешнее по отношению к содержанию, это структура нормы права и структура права как законченной совокупности (системы) норм».15 Рассмотрение в качестве содержания права государственной воли делало необходимым вывод о том, что форма - это юридические нормы. Если же содержанием признают юридические нормы, то их формой признавали источники права16. Причем каждый из авторов не редко претендовал на истинность именно его суждений. В конечном итоге в науке возобладало мнение о многообразии форм в праве. Констатировалось многоплановость, гибкость, подвижность, диа-лектичность категорий содержания и формы. Исходя из этого, формулировались методологические требования к использованию этих категорий в юриспруденции. «Применимость категорий содержания и формы к анализу весьма широкого круга разнопорядковых правовых явлений и их взаимоотношений между собой, - писал Д.А. Керимов, - требует в каждом исследовании (его части или этапе) четко определить тот именно аспект их использования, который составляет задачу данного исследования».17

Очевидно, что правовые нормы, содержатся не только в нормативных правовых актах, но и в иных источниках права. Поэтому применение термина «законодательство» и в узком смысле (совокупность законов) и широком его понимании (совокупность всех нормативных правовых актов) не отвечает поставленной задаче. Вместе с тем, другого, более подходящего по целям и содержанию понятия отечественной наукой не предложено. Речь не идет об искусственном «натягивании» термина на подходящее содержание. Дело в другом. Категория форма рассматривается нами с точки зрения соотношения права как совокупности норм и законодательства как внешнее объективированное выражение этой совокупности. Такое соотношение не редко для современного правоведения. Вопросам понятия, структуры, содержания и характеристике законодательства как внешней формы права в советской и современной российской юридической литературе посвящено большое количество работ. Среди них можно выделить работы А. Ф. Шебанова, С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, С. В. Полениной, С. Л. Зивса, Ю. А. Тихоми-

14 О взглядах на содержание права в советский период см.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С.196-215; Марксистско-ленинская общая теория государства и права: основные институты и понятия. Т.1. М., 1970. С. 377-378;

15 Марксистско-ленинская общая теория государства и права: основные институты и понятия. М., 1970. С.379-380.

16 Там же. С. 378-379.

17 Керимов Д.А. Философские проблемы права. М.,1972. С.

рова, С. А. Авакьяна, М. Н. Игнатьевой, Т.Д. Зра-жевской и др.

Необходимо еще раз повториться, что в данном случае, из-за отсутствия четкой терминологии термин «законодательство», тождественен термину «закон» (в самом широком смысле-в контексте проблемы «правового» закона), когда под ним понимают форму объективированного выражения права. Для нашего исследования применение термина «закон» в данном понимании не совсем корректно, однако мы используем его, так как он используется другими авторами в этой же трактовке. В конечном итоге предпосылкой синонимичности этих терминов, а также выбора термина, в нашем случае может послужить и тот факт, что «... у общеобязательных установлений и актов власти, - как совершенно справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, -нет даже собственного наименования и единого общего названия.»18.

С. В. Поленина, используя в своей работе «Теоретические проблемы советского законодательства» широкое понимание законодательства, отмечает, что в юридической литературе термины «право» и «законодательство» нередко употребляются как синонимы. «Между тем как в познавательном, так и в практическом отношении право, понимаемое как организованная определенным образом совокупность норм, и законодательство, понимаемое как совокупность находящихся в определенной взаимосвязи нормативных актов, целесообразно рассматривать в качестве хотя и тесно связанных, но все же относительно самостоятельных явлений... Законодательство как внешняя форма права, имеющая несомненную связь с его содержанием, а через него опосредованно - и с внутренней формой, вместе с тем может рассматриваться и как относительно самостоятельное правовое явление»19.

Соотношение закона (законодательства) и права как формы и содержания отражены и в работах С. С. Алексеева. Акцентируя внимание на различие понятий «закон» и «право», С.С. Алексеев так описывает их соотношение. «Между понятиями «закон» и «право» (если не придавать им какое-то особое, авторское значение) -пишет Алексеев С. С., - различия существенные и вместе с тем и вместе с тем достаточно четкие, ясные, простые.

Право - это система общеобязательных норм, принципов, «говорящих» о правах.

Закон же наряду с другими формами представляет собой источник этого самого позитивного права, место его бытия, пребывания. То есть - форму внешнего документально - словесного выражения действующих юридических норм, принципов - важную сторону или часть догмы права.

Словом, здесь - разные срезы правовой действительности. Один (право) - ядро, существо юридической материи, институционное нормативное образование - основа всего комплекса строго юридических явлений. Другой (закон) -

18 Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 37.

19 Поленина С.В. Теоретические проблемы советского законодательства. М., 1979. С. 5-6.

внешнее выражение этого образования, в котором пребывает право, где - его бытие и откуда исходят. все данные о юридических правах, о всех юридически обязательных последствиях».20

Подчеркивая важность «внешней формы» Алексеев С. С. отмечает - «. "закон" в указанном ранее широком смысле - это не только и не просто нечто внешнее по отношению к самому праву, а явление, имеющее для него определяющее, конститутивное значение».21 Такое повышенное значение внешней формы («закона») Алексеев С. С. объясняет двумя обстоятельствами.

Во-первых, это письменное закрепление, «. письменная речь, выражение известных идей и ценностей в виде писаного права»22. Во-вторых, «это - то обстоятельство, что в связи с письменной формой оказалось возможным включить определенные положения и ценности (претендующие в силу требований жизни на то, чтобы стать "правом") в официальную, публичную жизнь общества, соотнести их с деятельностью властных государственных учреждений и отсюда придать им качество формальной определенности, общеобязательности, принудительности, реальной всеобщности, государственной гарантированности, обеспеченности».2

«Таким образом, - делает вывод Алексеев С. С., - "закон", казалось бы, нечто сугубо внешнее по отношению к праву не просто фиксирует, документально закрепляет определенные нормы и принципы, т.е. играет не только фиксирующую (констатирующую) роль, но и выполняет по отношению к позитивному праву конституирующую функцию (т.е. функцию по конституированию -формированию, созданию, утверждению данного объекта)».24

Еще одним аспектом вопроса о «внешней форме» права является вопрос о структурно -элементном составе системы законодательства. Анализ работ позволяет сказать, что чаще всего законодательство (через призму вопроса о соотношении системы права и системы законодательства) рассматривается как совокупность нормативных правовых актов в широком смысле 5 Характерное для теории государства и права рассмотрение законодательства как совокупности нормативных правовых актов, есть не что иное, как дань традиции, истоки, которой заложены в советской юриспруденции. В советский период единственным источником права, пригодным для решения задач, стоящим перед социалистическим обществом, признавался нормативный правовой акт. Все иные источники права не «вписывались» в социалистическую концепцию законности. Нормативный правовой

20 Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С.233.

21 Там же. С. 237.

22 Там же.

23 Алексеев С. С. Указ. соч. С. 237-238.

24 Там же, С. 238.

25 См. например: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. - 3-е изд., переработанное и дополненное. М., 1997 С. 283; Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 418; Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. М. Корельского и проф. В. Д. Пере-валова. 2-е изд. изм. и доп. М., 2001. С. 327 и др.

акт и по сей день является и будет являться доминирующим, основным источником права в Российской Федерации. Однако необходимо учитывать то обстоятельство что, правовая система государства претерпела коренные изменения. Появились новые источники права, место которых до сих пор не определено. В том числе и с точки зрения законодательства как совокупности правовых актов.

Это положение, однако, не мешает авторам рассматривать законодательство как совокупность всех источников права. «Система законодательства, - пишет В. Н. Хропанюк, - это совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм. Поэтому право не существует вне законодательства. Они соотносятся как форма и содержание. Именно в законодательстве (источниках права) правовые нормы и их различные структурные образования получают свое реальное выражение, внешнее проявление».26 На современной этапе такое понимание законодательства вызвано объективным причинами.

Итак, совершенно очевидно, что подобная трактовка термина «законодательство», во-первых, имеет место быть, а во-вторых, хотя она и рассматривается либо как некое «широкое» толкование в рамках дискуссии о объеме и юридической силе нормативных правовых актов, включаемых в законодательство, либо как совершенно отвлеченное от содержания термина абстрактная категория, подобная трактовка представляет собой иное, самостоятельное видение проблемы. Самостоятельность этого видения определяется тем, что оно не вписывается, да и не должно вписываться в существующую дискуссию об объеме законодательства.

Налицо две тенденции. С одной стороны, усиливающаяся роль закона как ядра нормативного регулирования и связанная с этим тотальная реализация принципа верховенства закона как нормативного правового акта высшей юридической силы, необходимость освобождения от «ведомственной» урегулированности, т.е. фактическая необходимость в рамках правового государства рассматривать термин «законодательство» в узком смысле.

С другой стороны необходимость научного обобщения и анализа всей системы источников права (внешнего выражения права), а не только законов и иных нормативных правовых актов, т.е. фактическая необходимость рассматривать термин «законодательство» в самом широком смысле.

На первый взгляд эти тенденции носят совершенно противоположный характер. На самом деле это не так. Два изложенных видения проблемы определения термина «законодательство» находятся в разных плоскостях. Первое видение носит во многом сугубо прагматичный характер, связано с конкретной правотворческой и правоприменительной деятельностью и нацелено на повсеместное практическое внедрение принципов правового государства. Второе же является явным теоретическим продуктом, не носит такого яркого принципиального характера и выполняет в основном категориальную функцию.

Другими словами, вероятно, необходимо разделять два существующих подхода к определению термина "законодательство". В первом случае, назовем его условно нормативный подход, речь идет о специальном юридическом термине, который имеет огромное практическое значение и посредством которого устанавливается баланс законов и подзаконных нормативных правовых актов. Именно в рамках нормативного подхода идет дискуссия об объеме и юридической силе нормативных правовых актов. Во втором же случае, назовем его условно формальный подход, речь идет о термине, обозначающем совокупность всех источников права, внешнюю форму выражения правовых норм. И в рамках этого подхода дискуссия об объеме законодательства вестись не может, т.к. задачей этого подхода является максимально возможный охват всех существующих источников права.

□ □ □ □ □

для ВУЗов/ Под ред. проф. В. Г. Стрекозова. М., 2001. С.296-297.

Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учеб. пособие