Власова О.Ю. Сценарии прекращения экономических санкций: ключевые причины и факторы (original) (raw)

Рис. 4. Эволюция санкций [26, c. 7]

Данный график иллюстрирует количество всех активных санкций (темная сплошная линия), всех существующих минус прекращенных санкций (синяя пунктирная линия) и вновь введенных санкций (красная сплошная линия, эквивалентная расстоянию между темной сплошной и синей пунктирной линиями) в каждом году (1950-2022). Данный график показывает, во-первых, возрастающую тенденцию к непрекращающемуся использованию механизма экономических санкций. Во-вторых, некоторое число отменяемых санкций. И, наконец, возрастающую разницу между активными и вновь принимаемыми санкциями. Возрастающая разница в данном случае доказывает статистическую редкость снятия санкций в рассматриваемые годы.

Вместе с обозначением тенденции по возрастанию разницы между активными и вновь принимаемыми санкциями важно остановиться на анализе эволюции успешности санкций. Рисунок 5 изображает доли санкций с разными уровнями успеха в период с 1950 по 2022 гг. В общем, уровень успешности санкций был относительно низким, но увеличивался со временем, до 2016 г. В тот период, который совпадает с началом президентства в США Д. Трампа, успех резко снизился, возможно, из-за социальных и политических беспорядков. Но, в тоже время, резкий рост количества санкций, очевидно, совпадает со снижением их эффективности, что невозможно не отметить.

Рис . 5 . Эволюция санкций [26, c. 8]

Из всего вышеизложенного видно, что само по себе введение санкций – задача довольно простая, но их отмена представляет собой гораздо более сложный процесс. Более оперативно снимаются санкции, если они достигают поставленных целей, в то время как санкции, не приносящие желаемых результатов, например, в случае последних по времени кейсов, могут затягиваться на долгие годы. Это происходит, в том числе, из-за опасений политиков в странах, вводящих санкции, относительно своей репутации. При отмене мер, которые не оказали существенного воздействия, им придется признать ошибочность их введения, что, несомненно, скажется на политическом имидже. Как отмечает Ю. Грауфогель, старший научный сотрудник Германского института глобальных и региональных исследований (GIGA), в своей работе «Легче войти, чем выйти: затяжной процесс завершения санкций», лидеры стран, вводящих санкции, сталкиваются с высокими политическими издержками при отступлении и снятии санкций без получения существенных уступок со стороны целевых государств[17, c. 8].

Как снимаются санкции?

Снятие санкций – это обычно процесс, требующий взвешенного и долгосрочного подхода со стороны стран, принимающих решения о санкциях, и страны, подвергшейся санкциям.

Примером страны, с которой полностью были сняты экономические санкции, является ЮАР [20, c.73]. Завершение санкций в Южной Африке тесно связано с ликвидацией апартеида, которая была легализованной системой расовой сегрегации и дискриминации с 1948 по начало 1990-х гг. Международное сообщество, включая различные страны и организации, ввело санкции против Южной Африки в качестве средства давления на правительство с целью прекращения апартеида и поощрения расового равенства.

Основным фактором, сыгравшим значительную роль в снятии санкций в Южной Африке, являются политические реформы. Правительство ЮАР под руководством Президента Ф.В. де Клерка начало серию политических реформ в конце 1980-х и начале 1990-х гг. Целью этих реформ было ликвидировать политику апартеида, освободить политических заключенных (включая Н. Манделу) и создать условия для проведения демократических выборов. Официальное окончание апартеида наступило с отменой дискриминационных законов и установлением многорасовых выборов. Н. Мандела был освобожден из тюрьмы в 1990 г., и переговоры привели к проведению первых демократических выборов в 1994 г., в ходе которых бывший узник стал первым чернокожим президентом Южной Африки.

В ответ на политические реформы и окончание апартеида, различные страны и международные органы сняли свои санкции в отношении Южной Африки. Это включало в себя снятие экономических санкций, торговых ограничений и дипломатической изоляции. Поскольку Южная Африка продемонстрировала свою готовность к демократии и равенству, она постепенно реинтегрировалась в мировое сообщество [см.: 11].

Однако чаще всего снятие санкций с какой-либо страны происходит постепенно (или не полностью). Санкции могут сниматься поэтапно, начиная с частичного снятия, чтобы оценить реакцию страны на каждый этап и продвижение вперед в зависимости от положительных результатов. И таких случаев в мировой практике намного больше. Рассмотрим, какие факторы приводят к хотя бы частичному снятию санкций и сформулируем основные типы данных факторов.

1. Политические реформы. Часто снятие санкций начинается с внутренних политических изменений в стране. Это могут быть демократические реформы, улучшение в области прав человека, решение конфликтов или другие положительные шаги в политике. Примером такого повода к частичному снятию санкций может выступить Бирма (Мьянма) [8, c. 38], которая начала внутренние демократические реформы в 2011 г., что привело к смягчению санкций и улучшению отношений с международным сообществом. Однако после нового военного переворота в феврале 2021 г. на Бирму снова было наложено большое количество новых санкций, что не дает возможности говорить об этой стране как о примере полного снятия санкций [7, c. 160].

Второй страной, достигнувшей снятия санкций с помощью политических реформ, стал Судан [6, c. 105]. В 1989 г. с приходом к власти военных-исламистов Судан открыл свои двери арабским и исламским неправительственным организациям. Усама бен Ладен стал самым известным, хотя и не самым крупным спонсором суданского правительства. Взамен члены руководимой им организации «Аль-Каида» получали суданские паспорта и свободу действий в Судане [5, c. 34]. США сняли экономические санкции с Судана в 2020 г. после серии политических и социальных реформ в стране и нормализации отношений с Израилем.

В качестве третьего примера можно привести случай Зимбабве. Одним из ключевых моментов, когда Зимбабве столкнулась с санкциями, был период после внедрения программы земельной реформы в 2000 г. Программа реформы предполагала перераспределение земель, принадлежащих преимущественно белому населению и иностранным компаниям, среди чернокожих фермеров. Одной из главных причин введения санкций после реформы были обеспокоенность международного сообщества по поводу процесса и его влияния на экономику страны. Многие страны и международные организации считали, что реформа земли в Зимбабве велась нарушением прав собственности, прав человека и могла привести к ухудшению продовольственной безопасности и общей экономической ситуации. Санкции против Зимбабве были сняты после проведения свободных выборов и образования нового правительства [24, p. 35].

2. « Гибридная стратегия » (сотрудничество с международным сообществом и установление дипломатических отношений). Страна, подвергшаяся санкциям, может начать активно сотрудничать с международным сообществом, выполнять международные обязательства и решать спорные вопросы в диалоге с другими странами. Примером такого пути к снятию санкций выступает Куба. В 2014 г. Куба и США объявили о восстановлении дипломатических отношений и начале процесса сближения, что способствовало снятию некоторых санкций. Однако важно отметить, что не все санкции были полностью сняты, и некоторые аспекты отношений между США и Кубой остаются сложными до сих пор [4, c. 58].

В ходе переговоров между США и Северной Кореей в 2018-2019 гг. были предприняты шаги по смягчению санкций, включая временное снятие некоторых экономических ограничений, в обмен на обязательства по ядерному разоружению [13].

3. Прекращение конфликта. В качестве примера частичного снятия санкций после завершения военного конфликта можно привести Боснию и Герцеговину [1, c. 15]. После подписания Дейтонских соглашений, завершивших войну в Боснии и Герцеговине, были предприняты определенные усилия по восстановлению мира и стабильности. Это также сопровождалось временным поэтапным снятием санкций.

4. Соблюдение международных стандартов. Страна может предпринимать шаги для соблюдения международных норм и соглашений, таких как ядерные соглашения, конвенции по правам человека, борьба с коррупцией и т.д. Примером такого подхода является Иран, который заключил ядерное соглашение (Совместный комплексный план действий [9]) с международным сообществом в 2015 г., что привело к частичному снятию санкций [19, c. 30] в обмен на ограничения ядерных программ [21, c. 87].

5. Гуманитарные основания. Санкции могут сниматься по гуманитарным основаниям, особенно в случаях, когда международное сообщество признает, что население страны сталкивается с экстремальными условиями, вызванными, например, конфликтом, природными катастрофами или другими чрезвычайными обстоятельствами. К примерам такого основания относятся следующие случаи:

– Сирия, с которой США сняли экономические санкции [16, c. 69], ссылаясь на ухудшение гуманитарной ситуации в стране и необходимость обеспечить доступ к гуманитарной помощи [2];

– Ирак, который в 1990-х гг. и в начале 2000-х гг. сталкивался с серьезным гуманитарным кризисом, вызванным санкциями, введенными после вторжения в Кувейт в 1990 г. В результате военного конфликта на территории Ирака, санкции смягчались и в конечном итоге были полностью сняты в 2013 г. [3, c. 16].

Эти примеры подчеркивают разнообразие контекстов и подходов к снятию санкций, а также важность положительных изменений непосредственно в политике страны.

Время – один из ключевых факторов отмены санкций

Санкции более вероятно приводят к успеху на ранних этапах их реализации. Более того, исследователи показывают, что правительства даже склонны менять свое поведение при приближении самой угрозы санкциями [14, с. 647]. Следовательно, сама угроза санкций может быть успешнее самих санкций. Это, в свою очередь, может зависеть от политической и экономической уязвимости правительств, а также от их способности мобилизовать контрмеры. Если же санкциями не удается добиться значимых результатов до или сразу после их введения, обычно происходят два противоположных сценария развития событий.

С одной стороны, существенные расходы на санкции для стран-инициаторов накапливаются косвенным образом. Инициаторы санкций вкладывают определенные ресурсы для введения и поддержания санкций, которые безвозвратно теряются при снятии санкций и недостижении поставленных целей. Эти так называемые «потерянные затраты» мотивируют санкционеров сохранять свои меры [10, c. 190]. Кроме того, лидеры государств-отправителей сталкиваются с высокими политическими издержками, когда они капитулируют и снимают санкции без получения значимых уступок, если санкции получили сильную поддержку на внутреннем уровне. Санкции США против Кубы следовали именно этой логике, поскольку продление этих мер в значительной степени было вызвано внутренними призывами и требованиями в стране-инициаторе [25, c. 400-405].

С другой стороны, правительства отказываются от санкций, когда затраты на их сохранение превышают выгоды от достижения первоначальных целей. Изменение правящей коалиции часто приводит к переоценке затрат и выгод долгосрочных санкций, тем самым открывая путь к их прекращению [22, c. 365-370]. Например, президент США Б. Обама снял санкции с 44 стран в первые месяцы своего пребывания в должности в 2009 г. Кроме того, страны-отправители испытывают «усталость от санкций» [15, c. 403-408], когда внутренние затраты на поддержание санкций увеличиваются со временем, в то время как готовность идти на компромисс в экономических возможностях из-за политических соображений уменьшается.

Тем не менее, прекращение санкций может не произойти, даже если это имеет смысл с экономической точки зрения. Три причины объясняют затяжной характер процессов прекращения некоторых санкций.

Во-первых, прекращение санкций предоставляет не только возможность восстановить экономические связи, но также является видимым символом завершения международной изоляции целевой страны. Такой символический акт может быть чрезвычайно противоречивым, особенно когда санкции прекращаются без достижения изначальной цели.

Во-вторых, прекращение санкций, особенно долгосрочных, часто видится отправителями исключительно постепенным, обратимым и даже неопределенным процессом.

В-третьих, прекращение санкций дополнительно осложняется тем, что не все отправители вводят и снимают свои ограничения одновременно. Более 50 из 109 стран, находящихся под санкциями, были целью одновременно нескольких отправителей. Тем не менее, различные отправители в конечном итоге снимали санкции в том же году менее чем в трети случаев. Снятие санкций одним отправителем значительно отличается от окончания всех ограничений, введенных против страны.

Существует еще один ключевой элемент головоломки прекращения санкций: конструкция, определенная для санкционного режима при его начале, закладывает и предпосылки к процессу их прекращения либо продолжения. Неудачно определенные цели на ранних этапах могут привести к формированию сильно различающихся подходов к тому, какие цели преследуются санкциями, что делает решения по смягчению санкций более сложными.

Таким образом, мы можем выделить несколько аспектов, которые являются критически важными предпосылками для выхода страны из-под санкций. Санкции могут быть обратимыми при следующих условиях:

– Вопрос о прекращении санкций должен рассматриваться с самого начала. Должна быть разработана и принята дорожная карта для прекращения санкций. Систематический анализ в определенных временных рамках обеспечивает регулярную оценку политической целесообразности вводимых мер. Отправители санкций должны послать четкий и прозрачный сигнал при введении санкций, поскольку на ранних этапах санкции имеют более высокие шансы на успех. Это требует формулировки четких и достижимых целей, необходимых для последующего снятия введенных мер.

– Координация действий стран-инициаторов санкций. Координация отправителей важна для снятия санкций, а не только для их введения. Если различные акторы, такие как ЕС, ООН и США снимают санкции с разной скоростью, это отправляет противоречивые сигналы режимам, находящимся под санкциями.

– Фактор времени. Чем успешнее санкции, тем раньше видна их результативность, и тем более вероятен процент снятия санкций по причине исполнения требований, в результате которых эти санкции были наложены. При длительном сохранении санкций сами цели санкций могут трансформироваться под влиянием временных условий и обстоятельств, а, значит, достижение изначальных целей становится фактически недостижимым. В свою очередь снятие санкций без достижения изначально поставленных целей может сильно ударить по внутриполитической ситуации в стране-отправителе, что становится непосильной издержкой при отмене долгосрочных санкций [17, c. 5-11].

Таким образом, история введения и снятия санкций убедительно демонстрирует преобладание первого процесса над вторым: значительная часть введенных санкций остается данностью и лишь цементируется со временем. Случаев полного снятия санкций со страны, подвергшейся воздействию данных мер – практически нет. Случаев частичного снятия санкций также крайне мало, что позволяет говорить, с некоторыми допущениями и исключениями, о необратимости данного процесса.

Список литературы:

1. Абрамов А.В. Подходы к урегулированию этнополитических и этноконфессиональных конфликтов на постюгославском пространстве: дис. … канд. полит. наук: спец. 23.00.02 – политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии. М., 2006. 180 с.

2. Агафонова Е. МИД Сирии назвал частичное снятие санкций США «вводящим в заблуждение» [Электронный ресурс]// Газета.ru [сайт]. 10.02.2023. URL: https://goo.su/fUbD (дата обращения: 25.12.2023).

3. Али А.О. Внешняя политика Ирака в 2003-2014 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук: спец. 07.00.15 – история международных отношений и внешней политики. Минск, 2015. 24 с.

4. Кодзоев М.А.М. США-Куба: как Барак и Рауль пишут историю // Латинская Америка. 2016. № 3. С. 51-64.

5. Костелянец С.В. Дарфур: история конфликта. Москва: Институт Африки РАН, 2014. С. 88.

6. Костелянец С.В. Терроризм в Африке: особенности, тенденции и перспективы // Пути к миру и безопасности. 2016. № 2. С. 101-113.

7. Симония А.А. Мьянма 2021: военный переворот как трагическое повторение старого сценария // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. 2021. Т. 2. № 2. С. 155-165.

8. Симония А.А. Перемены в Мьянме. Первый год гражданского правления // Азия и Африка сегодня. 2012. № 7. C. 35-41.

9. Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе [Электронный ресурс] // Коммерсант [сайт]. 14.07.2015. URL: https://goo.su/C5cLW (дата обращения: 25.12.2023).

10. Bonetti S. The persistence and frequency of economic sanctions // The Economics of International Security: Essays in Honour of Jan Tinbergen. London: Palgrave Macmillan UK, 1994. P. 183-193.

11. Bush G. Remarks on the termination of economic sanctions against South Africa and a news conference [Электронный ресурс] // The American Presidency Project [сайт]. 2023. URL: https://goo.su/fDeSa (дата обращения: 25.12.2023).

12. Carter B.E. Economic sanctions // Max Planck Encyclopedia of Public International Law. Oxford: Oxford University Press, 2011. P. 1-9.

13. Do Kyung-ok. Conditions and procedures to ease or lift sanctions against North Korea [Электронный ресурс] // Korea Institute for National Unification. Online Series. 2018. CO 18-23. URL: https://goo.su/h8UbSu2 (дата обращения: 25.12.2023).

14. Drezner D.W. The hidden hand of economic coercion // International Organization. 2003. Vol. 57. No 3. P. 643-659.

15. Elliott K.A, Hufbauer G.C. Same song, same refrain? Economic sanctions in the 1990’s // American Economic Review. 1999. Vol. 89. No. 2. P. 403-408.

16. Friberg L.R. Sanctioning Assad’s Syria: Mapping the economic, socioeconomic and political repercussions of the international sanctions imposed on Syria since March 2011 // DIIS report, 2012. Vol. 13. Copenhagen: Danish Institute for International Studies. P. 78.

17. Grauvogel J., Attia H. Easier in than out: The protracted process of ending sanctions // GIGA Focus. 2019. Vol. 5. P. 1-11.

18. Hufbauer G.C., Schott J.J, Elliot K.A, Oegg B. Economic sanctions reconsidered. Washington, DC: Columbia University Press, 2007. 248 p.

19. Ianchovichina E, Devarajan S, Lakatos C. Lifting economic sanctions on Iran: global effects and strategic responses // World Bank Policy Research Working Paper. 2016. Feb 1 (7549). P. 35.

20. Jones L. South Africa: Sanctioning Apartheid // Societies under siege: Exploring how international economic sanctions (do not) work. Oxford: Oxford University Press. 2015. P. 52-93.

21. Katzman K. Iran sanctions. Washington, DC: Congressional Research Service, 2011. 102 p.

22. Krustev V.L., Morgan T.C. Ending economic coercion: Domestic politics and international bargaining // Conflict Management and Peace Science. 2011. Vol. 28. No 4. P. 351-376.

23. Lowenfeld A.F. International economic law. Oxford: Oxford University Press, USA, 2003. 446 p.

24. Mararike M. Zimbabwe economic sanctions and post-colonial hangover: A critique of Zimbabwe Democracy Economic Recovery Act (ZDERA)-2001 a2018 // International Journal of Social Science Studies. 2018. Vol. 7. No 1. P. 28-39.

25. Schreiber A.P. Economic coercion as an instrument of foreign policy: US economic measures against Cuba and the Dominican Republic // World Politics. 1973. Vol. 25. No 3. P. 387-413.

26. Syropoulos C., Felbermayr G., Kirilakha A., Yalcin E., Yotov Y.V. The global sanctions database – Release 3: COVID‐19, Russia, and multilateral sanctions // Review of International Economics. 2023. P. 1-37.

Сведения об авторе:

Власова Ольга Юрьевна – кандидат политических наук, доцент Государственного академического университета гуманитарных наук (Москва, Россия).

Data about the author:

Vlasova Olga Yurievna – Candidate of Political Sciences, Associate Professor of State Academic University for Humanities (Moscow, Russia).

E-mail: olya.vlasova@gmail.com.