Labor Markets and Income Support: What Did We Learn from the Crises? (original) (raw)

2000, SSRN Electronic Journal

La lE D hacia A m érica Latina y e l Caribe viene experim entando aum entos sin precedentes durante lo s 9 0 's (de p oco m enos de 10.000 m illon es de dólares en 1990 pasó a poco m as de 67.000 m illones en 1998).-Entre las explicacion es de tal auge destaca un sensible cam bio de actitud en lo s países respecto al rol de la lE D .-En un notable ejem plo de cam bio de paradigma, respecto al que prevalecía durante las primeras tres décadas posteriores a la II Guerra M undial, la lE D es hoy percibida com o una manera superior de dinam izar el com ercio internacional e im pulsar el crecim iento econ óm ico.-En principio ella permite que la econom ía receptora acceda a nuevos y privilegiados m ercados (de insum os y productos), a tecnologías y asistencia técnica más avanzadas, así com o a nuevas form as de conocim iento (en materia de producción, adm inistración, com ercialización, transporte, etc.), y por cierto, a la generación de nuevos em pleos con productividad y rem uneraciones superiores a la mediaEllo explica en parte por qué las autoridades económ icas de la región están dispuestas a-y de hecho se esfuerzan p o r-prom over la radicación de la lE D dentro de sus respectivas jurisdicciones, m endiante la oferta de diversos tipos de incentivos.-Entre estos últim os destacan diversas m odalidades de incentivos tributarios horizontales y /o selectivos (por sectores, industrias o em presas). D e hecho, los gobiernos Uegan a com petir entre sí-d e maneras a veces predatoria-para asegurar la localización d el m ayor volum en posible de lE D dentro de sus respectivas fronteras (para lo cual conceden exenciones o vacaciones im positivas por diferentes horizontes tem porales, deducciones especiales por cuenta de depreciaciones aceleradas, tasas preferenciales, zonas libres de im puestos, etc.), descuidando hasta cierto punto su com posición .-E ste últim o punto viene generando abundante reflexión en algunos p aíses, donde los incentivos tributarios están siendo diseñados no apenas para atraer lE D , sino para asegurar que ésta se canalice hacia actividades y /o sectores prioritarios.-A dem ás, estos tem as vienen despertando fuerte interés en las llam adas 'econom ías pequeñas', que para com petir exitosam ente con las de m ayor tamaño relativo son impulsadas a atender dem andas de las em presas responsables por la lE , con pesadas consecuencias en materia de 'renuncias' tributarias para e l Tesoro N acional.-E sto últim o tam bién puede llegar a tener un significativo im pacto sobre las finanzas públicas de lo s gobiernos subnacionales (y por carácter transitivo, sobre el Tesoro N acional) en econom ías grandes y de tradición p olítica federal, donde la 'guerra' de incentivos entre niveles de gobierno subnacionales ha venido ganando espacio hasta transformarse en un grave problema fiscal.-Provósüo Promover el anáfisis y discusión entorno a diversas m odalidades de incentivos tributarios para atraer lE D en uso en la región, desde una perspectiva com parativa en cuanto al diseño de tales instrum entos, al costo fiscal de su utilización y lo s resultados que vienen siendo alcanzados.-SésiónS Administración de Riesgos y manejo de Pasivos Contingentes del Sector Público; ¿Cómo incorporar el tema de las Garantías Gubernamentales-explícitas e imfHícitas-a la programación presupuestaria anual y plurimiual? Antecedentes El sector gobierno, com o cualquier agente económ ico, debe hacer frente a m uchos tipos de im previstos con claras consecuencias financieras.-A sí cabe m encionar los pagos que e l T esoro público debe efectuar en cada ejercicio fiscal com o consecuencia de fallos jud iciales adversos, o por reconocim iento de deudas inadecuadam ente contabilizadas en el pasado (ej. reconocim iento de 'esqueletos' fiscales), o por indem nizaciones (ej. por despidos de trabajadores), com pensaciones (ej. por expropiación de propiedades) y/o reparaciones (ej. por daños privados causados por agentes públicos).-D e igual m odo, e l Estado debe hacerse cargo del pago de diversos seguros im plícitos [ej. por quiebres de cosechas, inundaciones, terremotos u otras catástrofes naturales, a los que debe adicionarse el 'rescate' de organizaciones financieras-estatales y privadas-in solventes, agencias de gobiernos subnacionales técnicam ente en bancarrota, o en general, de 'proyectos' que por diversos m otivos cuentan con garantías gubernam entales im plícitas (ej. la seguridad Como consecuencia, cambia la caracterización del sector gobierno (desde la óptica de funciones a la de agrupación de unidades), el criterio para registrar transacciones (de caja a devengado), y aumenta el grado de integración entre flujos y estoques (la noción de riqueza neta y hoja de balance del sector gobierno adquieren gran importancia).-Estos últimos y otros importantes avances conceptuales propuestos en el Manual, contrastan con la sensación de que los indicadores riscales más utilizados (digamos, sobre déficit y deuda pública) están afectados de una cierta dosis de opacidad que convendría disipar pues perjudica las posibilidades de evaluación y análisis de las propias autoridades económicas nacionales y, por cierto, la comparabilidad internacional de las finanzas públicas y de la política fiscal.-Por este motivo, la CEPAL y el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil vienen trabajando en una iniciativa conjunta para mejorar la transparencia y comparabilidad de los indicadores fiscales de los países de AL&C, tema este que será objeto de discusión en un Taller ad-hoc a realizarse el día posterior a esta sesión.-Provósiío Crear un espacio para que los especialistas en finanzas públicas y política fiscal de la región, quiera sean de gobierno, instituciones académicas especializadas u organismos internacionales, puedan tomar conocimiento detallado y en primera mano, sobre los cambios que vienen siendo propuestos para esta nueva edición del Manual y para que tengan la oportunidad de expresar sus observaciones, sugerencias y recomendaciones. V. M ea su rin g th e G en era l Q u a lity o f th e P u b lic S e c to r, VI. C o n clu d in g R e m a r k s _________________________________ R e fe re n c e s_________________________________________________ 5 .8 .10 11 .13 .13 Disertación Inaugural-4 Disertación Inaugural-8 Constitution, which specifically deals with "economic relations," lists many riehts of workers and only limitations to property rights. It specifies that the state can put limits to the use o f property and can expropriate it for the national interest. It also states that the state can impose various limits to the use of property in order to "establish equitable social relations." If the proper economic role of the state in a market economy requires the protection of property rights, this document is surely reluctant to assign that role to the state. It should, thus, not be surprising if economic policies and institutions in Italy have developed to conform to this constitution and have allowed policies (rent controls, expropriation of land with very low compensation, etc.) that are contrary to the protection o f property. In conclusion, the role that constitutions play in determining the quality o f the public sector cannot be exaggerated.' It is the constitution that allows or disallows certain actions on the part of the governing body and on the part of the citizens. Thus, at least in principle, the laws and the regulations that govern a country must be consistent with the constitutional principles as interpreted by a Supreme Court or by an equivalent body. In recent years, there has been a trend in many countries to try to modernize their constitutions. However, the results have not been always very good. At times the revised constitutions have been poorly formulated, complex and confusing. Some economists, including James Buchanan and Francesco Forte have argued that the economic or fiscal role o f the constitution should be one of establishing limits to governmental action as for example done by the Swiss Constitution. See Forte (1998). The constitution should stress what the state caimot do rather than what it should do. Thus, these authors might favor limitations to tax rates, to levels of public spending or to fiscal deficits. The Maastricht Stability and Growth Pact might be seen as an example of such a constitution even though it is silent about the size of public spending. In some circumstances, and again Brazil comes to mind, a change in the constitution that removed obstacles to desirable and important reforms may be a necessary condition for raising the quality of the public sector and o f public policy. B. Laws W hile the constitution sets, or at least should set, the general principles that guide the country's policies, the latter are permitted and directed by specific laws. It is possible to generalize that the quality of the public sector is enhanced when the laws are relatively few, are clearly written-and thus not subject to conflicting interpretation-are comprehensive, and are not in conflict among themselves. Difficulties have arisen when the laws are too many, are not clear, do not cover all relevant areas o f economic activities, or provide conflicting signals. Among European countries it has been reported that while some of them have only few thousands active laws others may have tens of thousands. See for example, Ferro et al (1999). It may thus be difficult to find one's way in this legal jungle. The legal system may reflect a problem conceptually similar to that associated with Y2K. It occurs because at each time that a new law is enacted, all the existing laws should be scrutinized and, if necessary, revised to make sure that all the elements o f these laws are consistent with the new law. W hen the existing laws are many, and especially when they are not clear, it is almost impossible to ascertain this. Thus, occasionally elements imbedded in laws enacted in the past, but still on the...