La privatización educativa en América Latina: Una cartografía de políticas, tendencias y trayectorias (original) (raw)

La privatización de la educación es un fenómeno global que se presenta de forma especialmente acusada en algunas regiones del planeta. América Latina es la región en que la privatización de la provisión educativa ha crecido de forma más pronunciada y constante en las últimas décadas. América Latina destaca no sólo por tener la tasa de escolarización primaria privada más elevada del mundo, sino por ser además aquella en la que el crecimiento de la oferta privada ha sido más sostenido. En el nivel secundario, América Latina encabeza el ranking de regiones con mayor participación privada, pero en este caso comparte posición con los países del África subsahariana. A pesar de la magnitud del fenómeno de la privatización educativa en América Latina, la literatura al respecto es todavía limitada, y la articulación de una perspectiva regional presenta dificultades dada la heterogeneidad interna de la región. En consideración de ello, el objetivo de esta investigación consiste en mapear la distintas manifestaciones y trayectorias de la privatización educativa en América Latina, en base a la multiplicidad de condicionantes sociopolíticos, institucionales, demográficos e históricos que intervienen en cada caso. Concretamente, en este estudio, se han identificado las siguientes trayectorias hacia la privatización educativa en América Latina: • La privatización educativa como parte de la reforma estructural del Estado. Los procesos de privatización pueden tomar un carácter estructural, implicando una redefinición drástica del rol del Estado en materia educativa (transitando de un rol de proveedor de educación a un rol de regulador, financiador y evaluador del sistema educativo). Dichas reformas, dado su carácter estructural y su adopción a gran escala, son de muy difícil reversión. Chile representa uno de los casos más emblemáticos de este tipo de privatización en América Latina y en el mundo. En los años ochenta, Chile adoptó un sistema de financiamiento per capita con el fin de fomentar la libre elección escolar y la competición entre escuelas. La reforma fue instrumentada mediante un sistema universal de vouchers, el cual fue combinado con un fuerte proceso de descentralización educativa. El impulso inicial a tales reformas se explica en buena parte por el marcado compromiso ideológico de la dictadura del general A. Pinochet con la doctrina neoliberal, así como por el amplio margen de acción del que disfrutaba el gobierno de la Junta Militar en un contexto de fuerte represión política. Una vez entrados en el período democrático, las dificultades prácticas derivadas del debilitamiento del Estado, junto con la re-significación del sentido de la educación, considerada como un bien privado, han contribuido a la pervivencia y consolidación de las dinámicas de mercado y del proceso de privatización en el campo educativo. • La privatización como reforma incremental. En países como Colombia o Brasil, la privatización educativa es el resultado del efecto acumulativo de una serie de cambios graduales, típicamente adoptados a nivel sub-nacional y, en cierta manera, desconectados los unos de los otros. En Colombia, este proceso se ha canalizado a través de numerosas experiencias de alianzas entre el sector público y el privado, cuya expansión se ha visto favorecida por la combinación de un marco regulatorio favorable al sector privado y de la infra-financiación histórica del sector público. En el caso brasileño, los altos niveles de descentralización administrativa han resultado en la emergencia del sector privado en aquellos estados y municipios con menos capacidad de inversión en educación y/o gobernados por fuerzas políticamente afines a una agenda privatizadora. Esta tendencia se ha visto favorecida tanto por la emergencia de una nueva clase media y una serie de iniciativas federales que incentivan la provisión y consumo de educación privada, así como por la influencia ejercida por redes filantrópicas y de emprendedores educativos. • La privatización ‘por defecto’ y la emergencia de escuelas privadas de bajo costo. En determinados países, el crecimiento del sector privado se explica por la pasividad o limitada capacidad de respuesta del Estado ante una creciente demanda educativa. La privatización se produce así ‘por defecto’, y se canaliza a menudo a través de las llamadas ‘escuelas privadas de bajo costo’. Se trata de un tipo de escuelas en expansión en Perú, República Dominicana y Jamaica. En los tres casos, el establecimiento de escuelas privadas de bajo costo ha sido un fenómeno eminentemente urbano, típicamente vinculado a procesos de rápido crecimiento demográfico en un contexto de falta de inversión educativa estatal. En algunos casos, además, el crecimiento de este tipo de oferta privada ha sido indirectamente alentado por el Estado mediante, por ejemplo, la liberalización del sector educativo, o el otorgamiento de subvenciones públicas al sector privado. • Alianzas público-privadas históricas. En otros casos, la fuerte presencia de provisión educativa no-estatal es el resultado de una relación de cooperación estable entre la Iglesia y el Estado. Este tipo de alianzas entre el sector público y el privado (PPPs por sus siglas en inglés) se encuentran intrínsecamente vinculadas a la instauración de sistemas educativos nacionales y a la necesidad de ampliar la cobertura escolar de forma costo-eficiente. Dichas alianzas vertebran los sistemas educativos de, por ejemplo, República Dominicana y Argentina. Ambos países cuentan con un sistema de subvenciones y transferencias públicas que cubren una parte importante de los gastos de los establecimientos educativos privados, eminentemente de carácter religioso, sin perjuicio del cobro de cuotas. La dependencia del Estado respecto de la provisión privada, así como la percepción de las PPPs como un arreglo de carácter costo-eficiente, contribuyen a reforzar y expandir este modelo. • La privatización por la vía del desastre. Las situaciones de emergencia humanitaria y social, que son el resultado tanto de desastres naturales como de conflictos armados, constituyen un terreno fértil para la adopción de reformas educativas drásticas que en situación de normalidad encontrarían más dificultades para prosperar. Tales dinámicas se encuentran detrás de la adopción de distintos programas de school-based management en países centroamericanos (El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Honduras), así como de la consolidación y expansión de la provisión privada en Haití. En estos contextos, el sentimiento de urgencia ligado a situaciones de crisis ha contribuido a la legitimación (a escala local y global) de distintas fórmulas de privatización, tanto endógena como exógena. En todos estos casos, la influencia de organismos internacionales ha sido notable y ha dificultado la articulación de una fuerza de oposición a las dinámicas de privatización. A pesar del carácter experimental o temporal de muchas de estas iniciativas, la privatización por la vía del desastre se caracteriza por el potencial amplificador de sus efectos, los cuales acostumbran a trascender las fronteras del mismo desastre. • La contención de la privatización. En contra de la tendencia general en Latinoamérica, la matrícula privada ha ido a la baja en algunos países de la región. Sería éste el caso de Bolivia, país en el que la matrícula privada ha experimentado un estancamiento y ligero retroceso en las últimas décadas. Este cambio de tendencia se explica por cambios en las dinámicas de oferta y demanda educativa. Destaca así la limitada rentabilidad de la provisión privada en un contexto de una creciente regulación del sector educativo privado, junto con una cierta pérdida de la ventaja comparativa de este sector frente a la creciente inversión educativa y modernización del sector público. Sin embargo, y en paralelo, la creciente intervención gubernamental en materia de educación ha contribuido también a la institucionalización y consolidación del espacio de la provisión privada de origen religioso. • La privatización latente. Uruguay ha conocido históricamente un desarrollo muy limitado del sector privado, aunque durante las últimas décadas se observan síntomas de un cierto impulso a lógicas pro-mercado. El rol marginal del sector privado se atribuye históricamente a la temprana separación Iglesia-Estado, mientras que su limitado crecimiento durante las últimas décadas se explica por una conjunción de mecanismos ligados sobre todo a la tradición centralizadora, pluralista y gradualista del sistema político uruguayo. No obstante, en los últimos años, se detecta un giro en el plano discursivo y una incipiente cooperación público-privada en forma de iniciativas experimentales, o de propuestas legislativas tendientes a favorecer dicha cooperación, que han acabado permeando en casi todo el espectro político. Así mismo, otras leyes de carácter extraeducativo han contribuido a crear un clima económico propicio a la iniciativa privada en materia de provisión de todo tipo de servicios sociales, incluyendo los educativos. En resumen, la creciente presencia del sector privado en los sistemas educativos de Latinoamérica responde a una realidad para nada monolítica. El desarrollo de un amplio abanico de trayectorias de privatización educativa en la región se comprende sólo a la luz de una serie de especificidades (políticas, económicas e institucionales) que, en la mayoría de casos, tienen un carácter marcadamente endógeno. La gran diversidad que representan estas trayectorias constata que América Latina es un espacio privilegiado desde el que pensar y participar en debates teóricos y sociales sobre la economía política de las reformas educativas.