Le rôle de la crise dans l'approbation de la loi constitutionnelle sur le principe de l'équilibre budgétair en Italie (original) (raw)

Le 20 avril 2012, la loi constitutionnelle n. 1/2012 a été approuvée et elle a introduit à l‟intérieur de la Constitution italienne le principe de l‟Équilibre Budgétaire. La réforme est intervenue notamment pour modifier le texte de l‟article 81 Const., lequel affirme à présent que “l‟Etat Italien garantit l‟équilibre entre les entrées et les dépenses de son bilan, en tenant comptes des phases adverses et des phases favorables du cycle économique”; il est possible de faire recours à l‟endettement “seulement afin de considérer les effets du cycle économique, et après autorisation des Chambres adoptée à la majorité absolue de ses membres respectifs, en cas d‟événements exceptionnels”. L‟approbation de la loi susvisée doit être insérée dans le contexte des questions financières turbulentes qui ont investi ces dernières années les Pays de la Zone euro et de l‟aggravement des tensions relatives aux dettes publiques des Etats membres: la nécessité de promouvoir des réformes constitutionnelles urgentes en mesure de porter à la réalisation des objectifs de finance publique, conséquence de l‟appartenance à l‟Union Européenne, a été rappelé à plusieurs reprises au sein des organes institutionnels. Le dernier rappel impérieux a été effectué au moyen de la Directive du Conseil Européen sur les cadres budgétaires du 8 novembre 2011. L‟Article 5 de cette directive impose aux Etats Membres de se doter de “règles de bilans numériques spécifiques qui puissent promouvoir effectivement le respect des obligations dérivant du TFUE (Traité sur le Fonctionnement de l‟Union Européenne) dans le domaine des politiques budgétaires, dans le cadre d‟une perspective pluriannuelle pour toute l‟administration”. Par conséquent, l‟Italie a effectué avec rapidité sans précédent à conclure la modification constitutionnelle demandée, avec des majorités parlementaires très amples. La doctrine a réagi par des sentiments opposés à la vélocité de l‟opération ; il y a de ceux qui l‟ont considéré comme un pas irréfléchi, dicté par l‟alarmisme et le fils d‟une doctrine économique rigide et discutable; il y a de ceux qui, d‟autre part, l‟ont considéré comme un tournant décisif, une forte stimulation pour raisonner sur les nouvelles formes du constitutionnalisme comme institutionnalisation des limites au pouvoir politique, qui heureusement ne s‟est pas fait attendre au-delà puisqu‟il correspond à une nécessité imposée par des horizons macroéconomiques qui ne donnent aucun signe d‟inversions de tendance. Après cette modification, il y a lieu toutefois de se demander in primis si vraiment il s‟agissait d‟une réforme nécessaire ou bien si ce principe de l‟équilibre budgétaire n‟était pas déjà implicite dans note texte constitutionnel. In secundis, par conséquent, il y aurait lieu de s‟interroger sur l‟opportunité d‟une norme constitutionnelle de principe en tant qu‟outil en mesure de contraindre efficacement un Etat à la circonspection dans la gestion de son budget. Le précédent texte de l‟art. 81 Const. ne prévoyait pas la formulation de l‟équilibre budgétaire au sens étroit. Toutefois, ainsi qu‟il ressort des débats (même courts) qui ont eu lieu en Assemblée Constituante et notamment des considérations à ce propos de Einaudi et Vanoni, la norme contenue au dernier alinéa – sur la base de laquelle les lois impliquant de nouvelles dépenses devraient indiquer les moyens pour y faire face– avait le but de prescrire une gestion ordonnée de la politique financière de l‟Etat et tendant à l‟équilibre budgétaire. Cependant, la pratique gouvernementale, avalisée par l‟interprétation de la norme donnée par la Cour constitutionnelle, a permis des politiques de dépenses inspirées à des logiques à courte période et, souvent, par pur consentement électorale qui ont porté l‟Italie à accumuler au fil des ans une dette publique aux dimensions vertigineuses. A la lumière de tout cela, qui nous garantit que le nouvel article 81 ne reste pas à son tour une simple déclaration de principe non respectée ? Actuellement il n‟existe aucune garantie. S‟il est vrai que, par rapport à la situation précédente à la réforme, l‟obligation d‟équilibre est à présent explicite et est étendue à toute l‟Administration, de l‟autre côté il y a de nombreux aspects très importants encore à définir : par exemple, dans quelle mesure le législateur devra “tenir compte” des phases du cycle économique pour appliquer la règle de l‟équilibre budgétaire ? Comment seront configurées concrètement les hypothèses d„“événements exceptionnels”, en fonction desquelles il sera légale de déroger au principe ? Et encore, vu sa situation au sein des Chambres, quelle efficacité dissuasive aura l‟organisme indépendant appelé – ex art. 5 de la loi constitutionnelle 1/2012 - à veiller sur d‟éventuels débordements? Les perplexités sur l‟efficacité d‟une norme constitutionnelle se limitant à énoncer un principe ont porté la France à penser à un pas ultérieur. Bien que déjà depuis 2008, à la suite de la loi constitutionnelle du 23 juillet, l‟art. 34 de la Constitution contienne l‟énonciation de l‟obligation d‟équilibre budgétaire, le Premier Ministre F. Fillon a demandé en 2010 à une commission présidée par l‟ex gouverneur de la Banque de France, Camdessus, d‟effectuer la rédaction d‟une autre proposition de modification de la Charte Constitutionnelle qui contienne les dispositions nécessaires à la réalisation de l‟objectif proclamé. Cette proposition, transformée en dessin de loi gouvernementale et actuellement à l‟examen des Chambres, a par exemple suggéré l‟institution d‟une nouvelle source du droit : les lois cadres d‟équilibre des finances publiques. Ces lois, qui dans la hiérarchie des sources s‟insèrent par moitié entre les lois organiques et les lois ordinaires (y compris les Lois de finances et les lois de financement de la Sécurité Sociale), servent à déterminer “les orientations pluriannuelles, les normes d‟évolution et les règles de gestion des finances publiques, afin de garantir l‟équilibre des comptes de l‟Administration”. Si le jugement sur l‟aspect innovateur de la nouvelle véhiculée par la l. Const. n. 1/2012 et sur l‟aptitude à garantir le redressement du budget de l‟Etat italien est controversé et mérite d‟être renvoyé à la suite des éclaircissements sur les aspects applicatifs de la réforme, il est par ailleurs évident que la nécessité qui a poussé le législateur constitutionnel à agir et à le faire en toute hâte a été de donner à l‟Europe, aux marchés, aux investisseurs et aux italiens eux-mêmes un signal rassurant: l‟Italie est au travail pour tenter une voie d‟issue de la crise économique et elle a vraiment l‟intention de pourvoir au redressement de ses comptes.