2006 DTS 113 ADMINISTRACION DE SERVICIOS V. MUNICIPIO DE SAN JUAN

2006TSPR113 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. (original) (raw)

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del a�o 2006

2006 DTS 113 ADMINISTRACION DE SERVICIOS V. MUNICIPIO DE SAN JUAN 2006TSPR113

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Administraci�n de Servicios Generales

Recurrida

Municipio de San Juan

Peticionario

Certiorari

2006 TSPR 113

168 DPR ____

N�mero del Caso: CC-2003-837

Fecha: 30 de junio de 2006

Tribunal de Apelaciones: Regi�n Judicial de San Juan Panel II

Jueza Ponente: Hon. Zadette Bajandas V�lez

Oficina del Procurador General: Lcdo. H�ctor Clemente Delgado

Procurador General Auxiliar

Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Rosa Campos Silva

Lcdo. Simone Cataldi Malpica

Materia: Derecho Administrativo. Revisi�n Administrativa procedente de la Comisi�n para Resolver querellas sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales. En vista de que la Comisi�n estaba facultada, en primera instancia, para dirimir un planteamiento sobre su propia jurisdicci�n, Col�n Ventura v. M�ndez, 130 D.P.R. 433 (1992), y dado que debemos deferencia a la interpretaci�n que �sta haga sobre su ley habilitadora, Mart�nez Segarra v. Rosado Santoni,supra, confirmamos su determinaci�n respecto a su jurisdicci�n sobre el caso.

ADVERTENCIA

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que est� sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilaci�n y publicaci�n oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribuci�n electr�nica se hace como un servicio p�blico a la comunidad.

Opini�n del Tribunal emitida por el Juez Presidente se�or Hern�ndez Denton

San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2006.

El caso del ep�grafe nos permite aclarar el alcance de la jurisdicci�n de la Comisi�n para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales (en adelante, la Comisi�n). Esto en consideraci�n al argumento del Municipio de San Juan de que la Comisi�n no tiene autoridad para dilucidar la existencia de una deuda que, seg�n aduce la Administraci�n de Servicios Generales, posee el referido Municipio con dicha agencia gubernamental. Veamos.

En febrero de 2003, la Administraci�n de Servicios Generales (en adelante, la Administraci�n) present� ante la Comisi�n una querella contra el Municipio de San Juan (en adelante, el Municipio). Adujo que el Municipio le adeudaba $311,766.57 por servicios de transporte y mantenimiento de veh�culos, almac�n, imprenta y otros servicios administrativos provistos por la Administraci�n entre 1999 y 2002. Igualmente, sostuvo que hab�a facturado mensualmente por estos servicios y hab�a realizado varias gestiones de cobro, pero el Municipio no respondi�. Aleg�, adem�s, que esta falta de pago lesionaba su solvencia econ�mica y, por tanto, sus operaciones, toda vez que ten�a que generar sus propios fondos para mantenerse laborando.

Luego de ciertos tr�mites, el Municipio, sin someterse a la jurisdicci�n de la Comisi�n, present� una moci�n en la cual solicit� la paralizaci�n de los procesos. Inform� que hab�a impugnado ante el tribunal de instancia la constitucionalidad de la ley habilitadora de la Comisi�n,[1] y hab�a solicitado un _injunction_para paralizar el procedimiento administrativo. La Oficial Examinadora de la Comisi�n declar� no ha lugar la petici�n de paralizaci�n, concedi� t�rmino para contestar la querella y estableci� el itinerario procesal del caso.

Ante este hecho, el Municipio solicit� la desestimaci�n de la querella por falta de jurisdicci�n sobre la materia. Argument� que, de acuerdo a la ley habilitadora de la Comisi�n, su facultad se limitaba a investigar y resolver controversias entre agencias gubernamentales relativas al monto adeudado o sobre el modo, la forma o la manera que deb�a realizarse un pago, mas no sobre la existencia o legalidad de una deuda. Seg�n razon�, la Comisi�n s�lo cuenta con conocimiento t�cnico especializado para realizar un c�mputo matem�tico a base de los datos que las partes presenten sobre la deuda. Sin embargo, la existencia de una deuda es una cuesti�n estrictamente de derecho que le corresponde dirimir a los tribunales. Por �ltimo, sostuvo que exist�a una controversia real y genuina sobre la existencia de la deuda, pues la Administraci�n hab�a facturado al Municipio por servicios que fueron cancelados o no provistos por dicha agencia.

La Oficial Examinadora deneg� la solicitud de desestimaci�n y reiter� el itinerario procesal previamente ordenado. A consecuencia de ello, el Municipio solicit� al antiguo Tribunal de Circuito de Apelaciones la paralizaci�n de los procedimientos administrativos y la revisi�n judicial del referido dictamen. No obstante, el foro apelativo intermedio declar� no ha lugar la solicitud de paralizaci�n y confirm� la decisi�n de la Oficial Examinadora. Concluy� que el poder que posee la Comisi�n para investigar pagos y deudas entre agencias se extiende tambi�n a investigar la existencia de la deuda.

Oportunamente, el Municipio present� ante nos una petici�n de certiorari. En �sta imput� al foro apelativo haber errado al confirmar la decisi�n de la Comisi�n. Esto a base de los mismos argumentos presentados en su moci�n de desestimaci�n por falta de jurisdicci�n. Vista su petici�n, expedimos el auto solicitado. Estando el caso sometido con la comparecencia de ambas partes, resolvemos.[2]

El t�rmino �jurisdicci�n� significa el poder o autoridad que posee un tribunal o un organismo administrativo para considerar y decidir casos o controversias. Roberts v. USO Council of P.R., 145 D.P.R. 58 (1998); Gearheart v. Haskell, 87 D.P.R. 57 (1963). Conforme nuestro ordenamiento jur�dico, una agencia administrativa �nicamente tiene los poderes otorgados expresamente por su ley habilitadora y aquellos que sean indispensables para llevar a cabo sus deberes y responsabilidades. Raimundi Mel�ndez v. Productora de Agregados Inc., res. el 21 de junio de 2004, 2004 TSPR 106.

La ley habilitadora es el mecanismo legal mediante el cual se autoriza y se delega a la agencia administrativa los poderes necesarios para que act�e conforme al prop�sito perseguido por el legislador al crearla. Caribe Communications, Inc. v. Puerto Rico Telephone Co., Inc., res. el 18 de junio de 2002, 2002 TSPR 83. O sea, esta ley define y delimita la extensi�n de la jurisdicci�n del organismo administrativo. Perfect Cleaning Services, Inc. v. Corporaci�n del Centro Cardiovascular de Puerto Rico y del Caribe Inc., res. el 16 de agosto de 2004, 2004 TSPR 138. Por esta raz�n, una agencia no puede asumir jurisdicci�n sobre una actividad, materia o conducta cuando no est� claramente autorizada por ley para ello. P.R. Lighterage Co. v. Caribe Tugboat Corp., 111 D.P.R. 686 (1981). Es decir, ni la necesidad, ni la utilidad, ni la conveniencia pueden sustituir al estatuto en cuanto a fuente de poder de una agencia administrativa. Mart�nez Segarra v. Rosado Santoni, res. el 14 de septiembre de 2005, 2005 TSPR 127; Raimundi Mel�ndez v. Productora de Agregados Inc., supra.

Ahora bien, al interpretar el alcance de los poderes delegados a una agencia administrativa, no debemos limitar el an�lisis a una interpretaci�n restrictiva de su estatuto habilitador. Lebr�n v. El Comandante Oper. Co., Inc., 148 D.P.R. 298 (1999). La ley org�nica de la agencia, as� como toda otra ley, debe ser interpretada tomando siempre en cuenta la intenci�n legislativa, atribuy�ndole un sentido que asegure el resultado pretendido por el legislador. V�zquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513 (1991). En este ejercicio, los tribunales debemos evitar interpretaciones que puedan conducir a resultaros irrazonables o absurdos. Depto. de Hacienda v. Telef�nica Larga Distancia de P.R., res. el 17 de marzo de 2005, 2005 TSPR 32. Esto debido a que las leyes deben ser interpretadas con miras a lograr resultados sensatos, l�gicos y razonables, que representen y salvaguarden la efectividad de la intenci�n legislativa. Id.

En este sentido, nuestro an�lisis debe centralizarse en identificar si la autoridad ejercida por la agencia cumple con el fin de su ley habilitadora y se encuentra dentro de los poderes que le fueron conferidos. Caribe Communications, Inc. v. Puerto Rico Telephone Co., Inc., supra. En otras palabras, debemos determinar si la funci�n desempe�ada por el organismo administrativo le fue encomendada legislativamente de manera expresa o impl�cita, o si surge de su actividad o encomienda primordial. Id.

Con este trasfondo en mente, analicemos la ley a trav�s de la cual se cre� la Comisi�n para determinar el alcance de su jurisdicci�n.

Mediante la Ley N�m. 80 de 3 de junio de 1980, 3 L.P.R.A. secs. 1751 et seq., la Asamblea Legislativa instituy� la Comisi�n para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales, la cual est� compuesta por el Secretario del Departamento de Justicia, el Secretario del Departamento de Hacienda, y el Director del Negociado de Presupuesto, o sus representantes designados. 3 L.P.R.A. sec. 1751.

La creaci�n de esta entidad respondi� a la necesidad de establecer un organismo con personal t�cnico, especializado y capacitado para atender controversias sobre las cantidades que una agencia adeuda a otra por concepto de servicios prestados. Exposici�n de Motivos de la Ley N�m. 80, supra, Leyes de Puerto Rico, 1980, p�g. 242. Su encomienda primordial va dirigida a investigar controversias sobre pagos y deudas entre dichas agencias, y determinar el modo en que deber� pagarse la cantidad adeudada y el monto de dicha cantidad, si el mismo estuviera en controversia. 3 L.P.R.A. sec. 1752(1). Cabe se�alar que la Comisi�n tiene jurisdicci�n sobre �cualquier departamento, junta, comisi�n, negociado, divisi�n o cualquier otro organismo gubernamental, incluyendo a las corporaciones p�blicas y a los municipios�, conforme lo expresa su ley habilitadora al definir el concepto �agencia�. 3 L.P.R.A. sec. 1751. V�ase Mun. de Arecibo v. Mun. de Quebradillas, res. el 16 de noviembre de 2004, 2004 TSPR 181.

Seg�n surge del historial legislativo de su ley org�nica, �el objetivo principal de la medida [fue] establecer un mecanismo legal y administrativo para resolver, de manera aceptable para las partes, las controversias que [surgieran] entre Agencias del Gobierno por concepto de pagos y deudas entre �stas�. (�nfasis suplido.) Informe de la Comisi�n de Gobierno de la C�mara de Representantes sobre el P. de la C. 1289 de 24 de abril de 1980, p�g. 2. Sin embargo, la preocupaci�n predominante del legislador fue la siguiente:

Las agencias mayormente involucradas en la prestaci�n por pago de algunos servicios a las dem�s agencias gubernamentales lo son: la Autoridad de Tel�fonos, la Autoridad de Energ�a El�ctrica, la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la Autoridad de Comunicaciones, la Autoridad de Edificios P�blicos, y la Administraci�n de Servicios Generales. Es natural que surjan discrepancias en cuanto al monto o cuant�a de las facturas por servicios[,] como por detalles espec�ficos en dichas facturas, pero el retraso de los pagos en controversia afecta las operaciones y liquidez de las agencias de tipo corporativo as� como las operaciones fiscales de las agencias concernientes. (�nfasis nuestro.) Informe de la Comisi�n de Gobierno del Senado sobre el P. de la C. 1289 de 5 de mayo de 1980, p�gs. 1-2.

Como vemos, la Comisi�n fue concebida como un foro administrativo especializado para adjudicar de manera r�pida cualquier controversia sobre pagos y deudas entre las agencias, corporaciones p�blicas o municipios involucrados en la prestaci�n de servicios a otras agencias, con el fin de proteger las operaciones y la autonom�a fiscal de �stas. V�ase Mun. de Arecibo v. Mun. de Quebradillas, supra. Es decir, se cre� un foro especializado con la flexibilidad, agilidad y econom�a que revisten los procedimientos administrativos, para as� evitar que estas agencias, corporaciones p�blicas o municipios se vean envueltos en un extenso y costoso tr�mite judicial. Id.

Para cumplir con este prop�sito, la Asamblea Legislativa dot� a la Comisi�n con el poder de requerir la presentaci�n de libros, documentos o cualquier otra evidencia necesaria; requerir la presencia de testigos con el objetivo de interrogarlos bajo juramento; solicitar al tribunal de instancia cualquier orden judicial a esos efectos bajo apercibimiento de desacato; utilizar como recurso el personal diestro de cada una de las agencias que dirigen sus miembros, y formular y adoptar reglamentos destinados a dirigir sus procedimientos, con la aprobaci�n del Gobernador. 3 L.P.R.A. sec. 1752.

Asimismo, la Asamblea Legislativa dise�� a grandes rasgos un esquema procesal para orientar el funcionamiento de la Comisi�n. 3 L.P.R.A. sec. 1753. Dispuso, de este modo, que el procedimiento investigativo fuera iniciado cuando una parte lo solicitara o motu proprio, cuando la Comisi�n considerara que se estaba lesionando la solvencia econ�mica o los servicios esenciales prestados por las agencias concernidas. Id. Adem�s, requiri� que la evidencia pertinente a la controversia fuera presentada en una vista presidida por un examinador. Id. Este �ltimo ser�a responsable de levantar el expediente del caso y, luego de haber escuchado a todas las partes y haber recibido la evidencia necesaria, someter a la Comisi�n un informe con sus recomendaciones. Id. Por �ltimo, la Comisi�n tendr�a la responsabilidad final de determinar el modo de pago y el monto de la cantidad, si �ste fuera uno de los asuntos en controversia. Id.

Vista la pol�tica p�blica que inspir� la creaci�n de la Comisi�n, as� como las facultades, deberes y poderes que le fueron encomendados, nos resta por determinar si dicha entidad administrativa posee jurisdicci�n para entender sobre el caso ante nuestra consideraci�n.

III

De entrada, es menester se�alar que el Municipio no cuestiona que la Comisi�n posea jurisdicci�n sobre los municipios, corporaciones p�blicas u otras agencias gubernamentales. Su argumento se circunscribe a que, seg�n la ley habilitadora de la Comisi�n, dicha entidad posee jurisdicci�n �nicamente para resolver controversias entre agencias, corporaciones p�blicas o municipios sobre el modo de pago y el monto de la cantidad adeudada por servicios prestados. Seg�n razona, el ejercicio de esta jurisdicci�n requiere como base que exista realmente una deuda entre agencias, corporaciones p�blicas o municipios. Sin embargo, aduce que cuando la existencia de la deuda est� en controversia, le corresponde al foro judicial resolverla. No coincidimos con el razonamiento del Municipio.

La interpretaci�n que el Municipio ha hecho de la ley org�nica de la Comisi�n ha dejado trunca la intenci�n legislativa hasta el punto de convertir el estatuto en uno irracional. De ser cierta su posici�n respecto a la Comisi�n, s�lo bastar�a con que la agencia promovida alegue la inexistencia de la deuda para privar de jurisdicci�n a dicho organismo, impulsando de este modo la controversia al foro judicial. As�, quedar�a inoperante, por exclusiva voluntad de una de las partes, todo el esquema dise�ado por el legislador precisamente para evitar que este tipo de asunto sea sometido al tr�mite extenso y costos que conlleva el litigio ordinario.

Por si esto fuera poco, la Comisi�n �nicamente tendr�a jurisdicci�n para entender sobre las controversias relativas a las cantidades en determinadas facturas, mas no sobre las dem�s facturas relativas a los alegados servicios no prestados. De esta forma, se bifurcar�a la causa de acci�n de la agencia proveedora, la cual tendr�a que someter las primeras al proceso administrativo de la Comisi�n y las segundas al proceso judicial.[3] Entonces nos preguntamos �c�mo se adelanta la intenci�n del legislador de promover un foro r�pido, especializado y conveniente para evitar que la falta de pago incida sobre las operaciones fiscales de la agencia, el municipio o la corporaci�n p�blica, si al fin de cuentas estos �ltimos tienen que someterse al tr�mite judicial?

Recordemos que no podemos atribuirle a la Asamblea Legislativa actos f�tiles o absurdos. Talcott Inter-Amer. Corp. v. Registrador, 104 D.P.R. 254 (1975). La Comisi�n no fue creada como un adorno administrativo que pueda ser utilizado a conveniencia. Su jurisdicci�n fue redactada en t�rminos bastante amplios: �investigar controversias entre agencias gubernamentales sobre pagos y deudas entre dichas agencias�. (�nfasis nuestro.) 3 L.P.R.A. sec. 1752. Sus facultades le revisten con el mismo poder de cualquier otro foro cuasi-judicial. Sus recursos son igualmente amplios como para atender m�s que un mero c�lculo matem�tico.

La existencia o ausencia de la deuda entre agencias gubernamentales, municipios o corporaciones p�blicas no es m�s que otro incidente que puede ser investigado y adjudicado por la Comisi�n, como parte de sus encomiendas y prop�sitos. Precisamente este asunto es uno catalogado como una controversia entre agencias respecto a deudas.[4]Adem�s, como ya hemos mencionamos, el Municipio y la Administraci�n son �agencias� dentro del significado de la ley org�nica de la Comisi�n. Por ende, resulta forzoso concluir que la Comisi�n tiene jurisdicci�n para determinar, en primer lugar, si existe la deuda entre el Municipio y la Administraci�n, y de resolver afirmativamente, determinar el monto de la cantidad adeuda y el m�todo de pago.

En vista de que la Comisi�n estaba facultada, en primera instancia, para dirimir un planteamiento sobre su propia jurisdicci�n, Col�n Ventura v. M�ndez, 130 D.P.R. 433 (1992), y dado que debemos deferencia a la interpretaci�n que �sta haga sobre su ley habilitadora, Mart�nez Segarra v. Rosado Santoni,supra, confirmamos su determinaci�n respecto a su jurisdicci�n sobre el caso. A su vez, sostenemos la sentencia aqu� recurrida.

Por los fundamentos que preceden, se confirma la sentencia del antiguo Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Comisi�n para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales para la continuaci�n de los procedimientos de forma compatible con lo resuelto.

Se dictar� Sentencia de conformidad.

Federico Hern�ndez Denton

Juez Presidente

SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2006.

Por los fundamentos expuestos en la Opini�n que antecede, la cual se hace formar parte �ntegra de la presente, se confirma la sentencia del antiguo Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Comisi�n para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales para la continuaci�n de los procedimientos de forma compatible con lo resuelto.

As� lo pronunci�, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados se�ores Fuster Berlingeri y Rivera P�rez no intervinieron.

Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo

Notas al calce

[1]Ley N�m. 80 de 3 de junio de 1980, 3 L.P.R.A. secs. 1751 et seq.

[2] De entrada, debemos aclarar que procede nuestra revisi�n como excepci�n a la doctrina de que �nicamente son revisables las determinaciones finales de las agencias, en vista de que aqu� se impugna la jurisdicci�n de la Comisi�n para entender en esta controversia. V�ase J. Exam. Tec. Med. v. El�as, 144 D.P.R. 483 (1997).

[3] N�tese que en Mun. de Arecibo v. Mun. de Quebradillas, supra, resolvimos que la Comisi�n tiene jurisdicci�n primaria para entender en los asuntos que le fueron encomendados.

[4] En Mun. de Arecibo v. Mun. de Quebradillas, supra, la existencia de la deuda entre ambos municipios, en efecto, estaba en controversia, por lo que confirmamos al foro apelativo intermedio en cuanto a que este asunto fuera sometido en primera instancia ante la Comisi�n.

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