タニワキコラム (original) (raw)
世界各国でデジタル化の流れが加速かしている。本稿ではその方向性を４つに分類した上で、多極化しつつあるデジタル国家の現状を考える。
「インターネット上を流れる全てのパケットは公平に扱われなければならない」---デジタル社会が成熟の度を深めるなか、この”ネットの中立性”を巡って本質的な議論がなされている。
2023年10月。USTR(米国通商代表部)はWTO「電子商取引に関する有志国会合」(Joint Statement Initiative on Electronic Commerce)において、越境データ流通の保護、データローカライゼーションの禁止、米国企業が所有するソースコードの外国政府への強制開示の禁止という３項目（デジタル貿易三原則）を含む国際規律への支持を撤回する、つまりデジタル貿易三原則を米国として主張しないという方針を示した[1]。
これはデジタル貿易に関するこれまでの米国の姿勢を180度転換するものだった。過去のデジタル貿易協定において3項目はセットで盛り込まれてきており、日本や欧州も共同歩調をとってきたが、今回これが崩れた。翌11月、日米豪など14か国が参加する経済圏構想であるIPEF(インド太平洋経済枠組み)の協議においても、上記のUSTRの方針転換を受けてデジタル貿易協定の締結は先送りされることとなった。これはどう理解すればよいのだろうか。
USTRの方針転換に対する連邦議会の反応は一様ではなかった。まず、ロン・ワイデン上院財政委員長（民）は声明の中で、「ジュネーブ（WTO）の交渉のテーブルから立ち去るUSTRの決定は中国にとっての勝利であることは明白かつ簡単な事実だ」と述べた。また、ジェイソン・スミス下院歳入委員会委員長（共）も「この馬鹿げたアプローチは連邦議会の意思を妨げて貿易政策で独自路線を歩もうとするバイデン政権の間違った政策の一つの証左だ」とした。このように、デジタル貿易三原則は党派を超えて支持されてきたものであり、USTRの方針転換については明確に批判している。
しかし、連邦議会の幾つかの議員グループからはUSTRに対し方針転換を支持する書簡も送付されている。例えば、デラウロ下院民主党（少数党）筆頭理事ほか民主党８８名による書簡[2]は、「貿易交渉のみを優先するのではなく、デジタル競争、プライバシー、AI管理などの国内政策のルール作りを担う連邦議会を尊重するタイUSTR代表の見解に賛同する」としつつ、「データブローカーやデジタルプラットフォーマーに米国のデータの支配権を委ねるトランプ時代のWTO提案(Trump-era WTO proposals)を撤回する」ものだと評価している。
つまり、デジタル貿易政策としてデータの自由な流通を無条件に認めることは中国やロシアのみならず、こうした越境データ流通ビジネスを行うプラットフォーマーを無条件に利するものであり、国際的なデータ流通のルールづくり行う前に、まずは連邦議会において国内のプラットフォーム規制や連邦レベルの個人情報保護法制などの法的枠組みをしっかりと整備することが必要だという考えを示している。
これに対し、USTRの方針転換に否定的な（前述の）ワイデン議員ほか上院３２名（超党派）は、「オープンインターネットを守ろうとする努力こそ長年にわたる米国の貿易政策の特徴」であるのに対し、「中国やロシアが積極的にサイバー空間における検閲、抑圧、監視といったことを推し進め、自国民を傷つけているのみならず米国の競争力を弱めようとして」おり、「中国は自分たちのインターネットガバナンスを進めようとしている」と書簡[3]の中で指摘している。
ここまでの議論を整理してみると、米国がこれまで推進してきたデジタル貿易三原則を否定する意見は民主党にも共和党にもない。このオープンインターネットの大原則によってデータ駆動社会における国際的優位性を米国として獲得する必要がある。そして、その前提条件として、連邦レベルのデジタル競争法（プラットフォーム規制）やプライバシー法の制定などの内政問題の解決を両睨みで急ぐべきだという議論であるように見える。また、こうした国内法制の整備は欧州との制度（例えばデジタル市場法（DMA）など）の整合性を確保し、日本を含む同志国との結束を深めることになる。更に言えば、オープンなデータ流通をグローバル市場において実現しつつ、米国政府としてプラットフォーマーへのコミットメント（法的関与）を確保できる競争ルールの整備によって、抑えるべきチョークポイントを確保できるという経済安全保障的な戦略論としても位置付けられるのではないかと考えられる[4]。
こうした問題はかねてから指摘されてきた面もある。例えば、USTRの方針転換の１年前の2022年7月。米国の超党派のシンクタンクである外交問題評議会は「サイバー空間で直面する現実：分断されたインターネットに向けた外交政策」と題するレポート[5]を公表した。このレポートは「グローバルなインターネットの時代は終わった」という刺激的な一文で始まり、「インターネットは民間部門と技術コミュニティへの依存、比較的軽い規制監督、そして言論や情報の自由な流通の保護といった米国の価値を反映したものだった」としつつ、しかし「オープンでグローバルなインターネットの実現を促そうとしてきた米国の政策は失敗に終わった」と述べている。
具体的には、「米国はデジタル貿易に関するゲームで疲弊しており、国内においてデータ保護やプライバシー保護のためのルールづくりに失敗し続けていることで、海外でデジタル貿易のルールづくりをリードすることもできなくなっている」と指摘している。まずは国内を固めよ、さもなくば国際ルールづくりをリードすることなどできない、という明確なメッセージがこの時点で送られていた。
こうした中、2024年1月、米国商工会議所は「USTRは一部の業界団体の影響を受けて方針転換を行なった」という報告書を発表した[6]。具体的には、Rethink Trade、Open Markets及びPublic Citizenという３つの団体を挙げ、彼らの「巨大プラットフォーマーによる市場独占を禁止する制度整備が急務」とする主張がUSTRの方針転換に多大な影響を及ぼしていると結論づけた。確かに、例えばRethink Tradeが本年3月に公表した報告書では「国際貿易交渉を優先することで、ビッグテックが十分なプライバシー保護を行わず、AIに関する説明責任を果たさず、競争政策に抗っている」と指摘している[7]。こうした経緯を経て、同年3月、下院監視・説明責任委員会（ジェームズ・コマー委員長（共））はUSTRの政策転換がなぜ行われたのかについて調査を開始している[8]。
折しも本年は米国大統領選の年であり、デジタル貿易三原則は超党派での支持を得ているものの、その具体的な進め方、とりわけプラットフォーム事業者に対する規制や個人情報保護法の制定について共和党は消極的だ。大統領選において民主党・共和党のいずれが勝利するかによって、今後の米国のデジタル貿易政策の方向感が大きく変わることになる可能性が大きい。引き続き動向を注目しておきたい。
[1] 岩田伸人「米国は「ハイレベル」なデジタル貿易自由化の方針を撤回したのか？」国際貿易投資研究所コラムNo. 128 (2024年2月)
[2] https://delauro.house.gov/media-center/press-releases/delauro-leads-87-representatives-letter-supporting-us-trade
[3] https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/20231130wydencrapolettertopotusonwtodigitaltradenegotiations.pdf
[4] ヘンリー・ファレル＆アブラハム・ニューマン「武器化する経済」（2024年3月、日経BP）
[5] Council on Foreign Relations (CFR) “Confronting Reality in Cyberspace: Foreign Policy for a Fragmented internet,” Independent Task Force Report, No. 80, July2022
https://www.cfr.org/task-force-report/confronting-reality-in-cyberspace
[6] Jetroビジネス短信「米商工会議所、USTRのデジタル貿易交渉に関する調査結果発表、一部団体の影響指摘」（2024年2月6日）https://www.jetro.go.jp/biznews/2024/02/ac3a05297bf026ea.html
[7] D. Rangel & L. Wallach “International preemption by “trade” agreement: Big tech’s ploy to undermine privacy, AI accountability, and anti-monopoly policies” (March 2023)
https://rethinktrade.org/reports/international-preemption-by-trade-agreement/
[8] Jetroビジネス短信「米下院監視・説明責任委員会、USTRのデジタル貿易交渉プロセスを調査」(2024年3月11日) https://www.jetro.go.jp/biznews/2024/03/7b6ba3fd77443930.html
ネット中立性(net neutrality)という議論がある。この議論は米国では20年以上にわたって行われてきたが、2024年4月、FCC(連邦通信委員会)が新たなネット中立性規則を決定した。本稿では、今回のFCC決定を巡る論点等について整理してみたい。
米国における議論の契機となったのは2004年2月にFCCパウエル委員長（当時）が行った「インターネットの自由」演説[1]だった。その中で彼は「消費者が自ら求めるコンテンツやアプリを自由に入手・利用することができるということは、ブロードバンドインターネットの膨大な潜在力を解き放つのに不可欠だ」と述べた。この発言はネット中立性に関する、いわば基本原則とでもいうべきものだ[2]。だが、その後もネット中立性を巡る議論はFCCにおけるルール策定、裁判によるルールの無効化などを繰り返し、不安定な状況に置かれてきた。
こうした中、FCCは最新のネット中立性ルールを決定した[3]。今回の決定では合法的なコンテンツのブロックの禁止、スロットリング（通信量の閾値を越えた場合に通信速度を抑制する仕組み）の禁止、有償優遇措置の禁止などを盛り込んでいるが、その内容はネット中立性の議論でこれまでも触れられてきたものであり、それ自体に新味はない。
FCCの報道資料では、今回の決定のポイントとして、(1)オープンインターネットの防御(Protect the Open Internet)、(2)国家の安全の防御(Safeguard National Security)、(3)インターネットサービスの提供状況のモニタリング(Monitor Internet Service Outage)の３項目を掲げている。しかし、この中でネット中立性に関わるものは(1)の議論であり、(2)及び(3)がネット中立性の議論に含まれているのは俄かに理解できない。
こうした議論の背景としては、そもそもインターネット（ブロードバンド）を規制するか否かという議論の根本から再度説き起こさないといけない。米国では1996年に大改正された連邦通信法の中で情報サービスと電気通信サービスに分類し、情報サービスについては非規制、電気通信サービスについては規制という二分法で運用されてきた。ネット中立性の議論で問題になったのは、ブロードバンドが情報サービスに該当するのか、それとも電気通信サービスに該当するのかという点だった。
この法的な枠組みの下、共和党的なアプローチに沿って、ブロードバンドを情報サービスと位置付けるのであれば、ネット中立性のルールを制度的に担保するものはなく、非拘束のルール（自発的な運用ガイドライン）に止まる。他方、民主党的なアプローチに沿い、ブロードバンドが電気通信サービスであると位置付けるならば、通信事業者に適用される規律の中で、「正当化できない差別の禁止」（法第201条及び第202条）などの一般規律---ネット中立性の具体的なルールはこの部分で法的根拠が付与されることになる---に基づきケースバイケースで判断することに加え、他の規制の適用もFCCの判断で適用可能となる。なお、連邦通信法では電気通信サービスと位置付けたからといって、関連される規制すべてが自動的に適用されるわけではない。あくまで必要と思われる規制に限って適用される。換言すれば、適用されない規制も多数残るわけで、これが規制の差し控え(forbearance)と呼ばれるものだ。今回の決定でも過度の事業者負担を避ける観点から、料金・約款規制などは差し控える内容となっている。
さて、今回の決定は2015年にオバマ政権[4]下で策定されたネット中立性規則（2017年に共和党政権において廃止）を復活するものであり、現在のFCCは民主党が過半数（５名の委員のうち委員長を含む３名）を確保していることから上記の民主党的なアプローチに沿った決定が行われた（共和党系２名の委員は反対）。ここで問題となるのは、「差し控えていない規制」の中身だ。直接ネット中立性に関わりのない２つの項目(上記の(2)及び(3))のうち、特に気になるのが“(2)国家の安全の防御”だ[5]。
今回の決定では法第214条の規定をブロードバンド事業者に適用することを明記している。この規定により、国家安全保障に脅威をもたらす外国事業者による米国内でのブロードバンド網の構築を認めないとすることが可能となった。これはネット中立性に関するFCCの最初の決定(2015年)には含まれていなかった項目だ。具体的には法第214条に基づく認定を行う場合は「公共の利便と必要性(public convenience and necessity)」(いわゆるPCN条項)に貢献しているかどうか、具体的には国内通信設備を守り、米国の安全保障に脅威を与える組織から防御する義務等を果たしているかどうかという判断基準に合格しなければならない。この規定を踏まえ、一般のブロードバンド提供事業者は何ら規定に反する問題はないとしつつ、China Mobile USA, CTA(China Telecom America), CUA(China Unicom America), Pacific Networks, ComNetを含む中国系事業者は認証せず、将来の子会社や関連会社についても同様とするとしている。
米国におけるネット中立性の議論は、あくまでオープンインターネットを実現する観点行われてきた。しかし、今回のFCC決定はネット中立性の議論を進める過程で副次的に安全保障確保の手段に結び付けられており、競争政策の観点からは違和感を覚えざるを得ない。なお、今回のFCC決定が今後も維持される確度は必ずしも高くない。2024年秋に予定されている大統領選挙の結果次第では再度決定が覆される可能性もある。
そもそも、規制の差し控えという手法が今後とも妥当なのかどうか。折しも連邦最高裁では、「シェブロン法理」を否定する判決が出された[6]。この「シェブロン法理」というのは石油大手シェブロンと天然資源保護協会の間の裁判で出されたもので、連邦法に明記されていない問題について政府が解釈を示すことを司法としても認めるというもの。言わば政府による法律の「有権解釈権」だが、今回の最高裁判決でこの法理が否定されたのである。仮に規制の明確化を目指すとすれば、1996年に改正された連邦通信法（1934年に制定）の抜本的な見直しを図る時期に来ているのかもしれない。
（備考）日本におけるネット中立性議論との比較
日本におけるネット中立性の議論[7]は、本稿で述べた情報サービスと電気通信サービスという分類の問題が発生しなかった。何故なら、電気通信役務は「電気通信設備を用いて他人の通信を媒介し、その他電気通信設備を他人の通信の用に供すること」（電気通信事業法第２条第３号）とされており、インターネット（ブロードバンド）関連サービスについても電気通信サービスとして位置付けられていたからである。
また、米国におけるネット中立性の議論は利用者とサービス提供者（例えばISP）との間の公平性の確保に力点が置かれているが、日本における議論ではそうした議論はもとより、ネット混雑時の帯域制御における利用者間の公平性などに議論のかなりのリソースが割かれている。
さらに、こうしたルール（例えば帯域制御ガイドライン）について、運用の方向性は政府の検討会で行い、運用の具体的指針については民間関連団体で決めるなど共同規制(coregulation)的なアプローチを採用している点---自律分散協調型のインターネットの運用ルールは可能な限り国が直接介入により規制しないという考えが根底にある---が特徴となっている。
[1] FCC “Preserving Internet Freedom: Guiding Principles for the Industry” (February 8, 2004)
[2] 2005年9月、FCCはネット中立性の４つの原則を整理した政策声明(policy statement)を公表した。
[3] FCC “FCC Restores Net Neutrality” (April 25, 2024)
[4] オバマ大統領（当時）が2014年11月に行った演説において、「ネット中立性はインターネットが創造されて以来、そこに織り込まれてきた。しかし、それを当たり前のものとして考えてはならない」と述べ、ネット中立性のルール化に積極的に取り組む意向を示していた。
(出典)The White House “Statement by the President on Net Neutrality” (November 10, 2014)
[5] もう一つの項目---(3)インターネットサービスの提供状況のモニタリング---については本稿の目的である国家安全保障の脅威とは直接関係ないために詳細な考察は行わない。その内容としては、ブロードバンドに電気通信サービスとしての規制を課すことでネットワークの抗たん性や信頼性をモニタリングすべく、NORS(Network Outage Reporting System)やDIRS(Disaster Information Reporting System)を構築することとし、ブロードバンドサービス提供事業者に対して所要の情報提供を求める体制を整える方針を明記している。
[6] Amy Howe “Supreme Court strikes down Chevron, curtailing power of federal agencies” SCOUTus blog (June 28,2024)
[7] 谷脇康彦「インターネットは誰のものか」（2007年、日経BP）
FCC Rosenworcel委員長(FCC HPより）youtu.be
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