EUs beslutningsprosedyrer – Store norske leksikon (original) (raw)
EU-kommisjonen sender forslag til direktiver og forordninger til Europaparlamentet, hvor det blir behandlet i den ansvarlige fagkomiteen og i de politiske partigruppene, og siden blir fremlagt for Europaparlamentet i plenum. Her kan parlamentet velge å godta forslaget, eller gjøre endringer (amendments). Parlamentet sender deretter forslaget videre til Rådet.
Med EUs beslutningsprosedyrer menes de formaliserte prosedyrene Den europeiske union har for å gjøre lovvedtak og beslutte unionens politikk.
Institusjoner
Tre av EUs institusjoner er sentrale i disse beslutningsprosessene:
- EU-kommisjonen har initiativrett og overvåker iverksettingen av EUs politiske tiltak.
- Rådet (Ministerrådet) og Europaparlamentet er begge lovgivere som kan endre, godta eller forkaste Kommisjonens forslag.
Rettslig grunnlag
EU-kommisjonen har initiativrett og overvåker iverksettingen av EUs politiske tiltak. Her er EU-kommisjonen under ledelse av Jean-Claude Juncker, som står i midten, foran, samlet. Til høyre for Juncker står Federica Mogherini, som er EUs Høyrepresentant for utenrikssaker, populært kalt «EUs utenriksminister».
Alle Kommisjonens forslag baserer seg på et rettslig grunnlag, det vil si én eller flere spesifikke traktatsartikler. Artiklene er ordnet etter politikkområde og bestemmer hvilke beslutningsprosedyrer som skal følges. Ofte havner medlemslandene og EUs institusjoner i konflikt over hvilken eller hvilke traktatsartikler som skal ligge til grunn for en beslutning, fordi valg av artikkel blant annet bestemmer hvorvidt en beslutning skal fattes enstemmig eller ved bruk av kvalifisert flertall. I tillegg bestemmer den i hvilken grad Europaparlamentet skal ta del i beslutningsprosessen.
Det er i hovedsak tre beslutningsprosedyrer i EU. Disse har tett sammenheng med EUs kompetanser, altså unionens varierende grad av rett til å bestemme politiske tiltak innenfor forskjellige områder.
- Den alminnelige lovgivningsprosedyren, også kalt Fellesskapsmetoden (Community Method), anvendes på de fleste andre politikkområder der EU har enekompetanse og delt kompetanse, slik som tollunionen, finanspolitikk eller forbrukervern;
- Den åpne metoden for koordinering benyttes gjerne på områder der EU har koordinerende kompetanse, slik som sysselsetting;
- Mellomstatlige beslutningsformer brukes hovedsakelig der EU har begrenset kompetanse, særlig innenfor EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP).
Den alminnelige lovgivningsprosedyren er i dag den vanligste, og innebærer i all hovedsak at Kommisjonen tar initiativ, Rådet og Europaparlamentet er lovgivere, og beslutninger vedtas ved kvalifisert flertall.
Etter at Lisboatraktaten trådte i kraft 1. januar 2009 blir alle beslutningers som vedtas med kvalifisert flertall i Rådet behandlet gjennom den alminnelige lovgivningsprosedyren. I alt 85 politikkområder faller innunder denne prosedyren.
Den alminnelige lovgivningsprosedyren
Den alminnelige lovgivningsprosedyren begynner med et forslag fra Kommisjonen, enten en forordning eller et direktiv. Selv om Kommisjonen er den eneste av EUs institusjoner som har formell initiativrett, kan både Parlamentet og Rådet anmode Kommisjonen om å legge frem et forslag. I tillegg etablerte Lisboatraktaten det europeiske borgerinitiativet. Dersom én million borgere fra minst syv medlemsland ber om det, skal Kommisjonen legge frem et forslag i tråd med initiativet.
Kommisjonen sender forslaget videre til Europaparlamentet, hvor det blir behandlet i den ansvarlige fagkomiteen og i de politiske partigruppene, og siden blir fremlagt for Europaparlamentet i plenum. Her kan parlamentet velge å godta forslaget, eller gjøre endringer (amendments).
Parlamentet sender deretter forslaget videre til Rådet, som enten kan godta parlamentets endringsforslag – noe som betyr at rettsakten vedtas – eller beslutte et felles standpunkt som sendes tilbake til parlamentet til ny behandling, såkalt andre lesning. Her beslutter parlamentet hvorvidt det godtar Rådets endringer – noe som betyr at rettsakten vedtas. I motsatt tilfelle sender det forslaget tilbake til Rådet nok en gang, med forslag til endringer. Igjen kan Rådet velge å godta Parlamentets endringer – noe som betyr at rettsakten vedtas – eller ikke. I de få tilfellene der Rådet og Parlamentet ikke har klart å komme til enighet etter andre lesning, iverksettes en forliksprosedyre (conciliation procedure), der det megles mellom partene for å forsøke å komme frem til en felles løsning innen seks uker.
Forhandlinger mellom Rådet og Europaparlamentet allerede ved Kommisjonens fremlegg av forslag til forordning eller direktiv sørger imidlertid for at det store flertallet av EUs rettsakter vedtas i første runde (første lesning). Når parlamentet legger frem sine endringer i plenum er dette derfor som regel endringer som Rådet allerede har sagt seg enig i. Fra et demokratisk perspektiv er dette problematisk, fordi sentrale deler av den politiske prosessen foregår bak lukkede dører.
Samordnende prosedyrer
Det europeiske råd kalles også EUs toppmøte, fordi det samler alle regjeringssjefene i EU. Her diskuterer Tysklands forbundskansler Angela Merkel og Hellas' statsminister Alexis Tsipras.
EUs samordnende prosedyrene skiller seg fra den ordinære lovgivningsprosedyren. Den mest formaliserte av disse er Den åpne metoden for koordinering (Open Method of Coordination – OMC). Målet med OMC er ikke å harmonisere politikken i medlemsstatene eller å overføre ytterligere kompetanse til EU. Metoden definerer i stedet brede mål og indikatorer på EU-nivå som medlemsstatene står fritt til å velge hvordan de skal nå.
OMC består derfor av følgende hovedelementer: Først fastsetter Rådet felles målsetninger, og det utarbeides ulike former for måleverktøy for det som ønskes oppnådd. Deretter sammenlignes medlemslandene i en evalueringsprosess (benchmarking).
Ulike former for samordningsprosesser var lenge vanlige innfor EUs økonomiske politikk, men det var ikke før på midten av 1990-tallet at samordningstilnærmingen spredte seg til andre politikkområder. I 2000 besluttet Det europeiske råd (EU-toppmøtet) at OMC skulle være kjernen i Lisboaprosessen, EUs mål om å bli den mest konkurransedyktige og dynamiske kunnskapsdrevne økonomien i verden innen 2010.
OMC ble presentert som en ny form for beslutningstakning i EU som skulle løse utfordringer som lå utenfor EUs traktatsrammeverk eller som var særlig sensitive for medlemsstatene. OMC har imidlertid hatt blandede resultater. Studier innenfor utdannings- og forskningssektoren viser for eksempel at selv om metoden ledet til økt læring, var det få konkrete resultater å vise til fordi koordinering er frivillig. Et annet funn er at beslutningsprosessene innenfor OMC likevel ble preget av etablerte prosedyrer for saksbehandling og eksisterende EU-institusjoner.
Mellomstatlige prosedyrer
Federica Mogherini er EUs Høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, også kjent som «EUs utenriksminister» for perioden 2014–2019. Utenrikspolitikken er ikke underlagt overnasjonale myndigheter, men vedtas på mellomstatlig nivå.
De mellomstatlige beslutningsprosesser involverer de overnasjonale institusjonene i liten grad. Det er særlig EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) som er underlagt mellomstatlige beslutningsprosedyrer. Dette innebærer blant annet at Kommisjonen ikke har samme retten til å legge frem forslag til politiske tiltak. Denne funksjonen er overført Høyrepresentanten for utenrikssaker, i tillegg til at medlemsstatene selv tar initiativ. Europaparlamentet skal holdes informert og konsulteres, men gitt at det ikke er noen form for lovgivning innenfor FUSP, er parlamentet svakt sammenlignet med andre politikkområder. I tillegg fatter Rådet beslutninger, i all hovedsak ved enstemmighet, innenfor FUSP.
EU har lenge vært kritisert for ikke å utrette nok innenfor unionens felles utenrikspolitikk, gitt en forventning om at medlemsstatene samlet bør være i stand til å handle som en stormakt. Dette har imidlertid nettopp med å gjøre at medlemslandene hegner om selvstendigheten rundt beslutninger om egen sikkerhets- og utenrikspolitikk. Derfor er det både vanskelig å komme til felles beslutninger gjennom mellomstatlige prosedyrer, samtidig som statene ikke vil overføre noen myndighet over utenrikspolitikken til overstatlig nivå.