kommune – Store norske leksikon (original) (raw)

Kautokeino kommune i Finnmark er Norges største kommune i utstrekning.

Kvitsøy kommune i Rogaland er Norges minste i utstrekning.

Kommune er et geografisk avgrenset område eller fellesskap som i større eller mindre grad er selvstendig i forhold til overordnet styringsnivå i et land.

Faktaboks

Etymologi

fra fransk, til latin communis, ‘felles’

I dag inngår kommuner i de aller fleste staters styringssystem. Norske kommuner fikk lokalt selvstyre i 1837 når formannskapslovene for henholdsvis byene og landdistriktene ble vedtatt.

Kommuner kalles i enkelte sammenhenger primærkommuner, for å skille dem fra fylkeskommuner.

Fra 2024 har Norge 357 kommuner. De aller fleste er styrt etter formannskapsprinsippet, men Oslo, Bergen og Trondheim har organisert sitt politiske arbeid i tråd med den parlamentariske modellen.

Landets kommuner er svært ulike i folketall og areal. Kommunenes folketall varierer fra noen få hundre innbyggere (Utsira på drøyt 200) opp til Oslos nærmere 650 000, og kommunenes areal varierer fra 6 kvadratkilometer i Utsira og Kvitsøy opp til 9704 kvadratkilometer i Kautokeino.

Endringer i kommuneinndelingen er et politisk stridsspørsmål. Denne politiske striden kom sist til uttrykk i kommunereformen (2014–2017).

Politisk organisering av kommunene

Kommunestyret er det øverste beslutningsorganet i kommunen, og utøver dermed det kommunale selvstyret. Her er kommunestyret i Sogndal kommune samlet 14. desember 2017.

Reglene for hvordan kommunene skal ivareta sine oppgaver, er gitt i Lov om kommuner og fylkeskommuner av 22. juni 2018.

Utgangspunktet for fordeling av politisk makt i kommunen er valg til kommunestyret hvert fjerde år, to år etter valg til Stortinget. Reglene for stemmerett er de samme som gjelder ved stortingsvalg, med unntak av at utenlandske statsborgere har stemmerett ved kommunevalg etter en viss botid i landet. For statsborgere fra de nordiske landene er det ikke krav om botid.

Kommunestyrets størrelse avhenger av kommunens: Kommuner med inntil 5000 innbyggere skal ha minst elleve representanter. Kommuner med over 100 000 innbyggere skal ha minst 43 representanter.

Kommunene kan velge å organisere sitt politiske arbeid enten etter formannskapsprinsippet, eller etter det parlamentariske prinsipp, som Oslo, Bergen og Trondheim har gjort.

Formannskapsmodellen

I kommuner med formannskapsmodell fungerer kommunestyret i noen grad gjennom et formannskap, som velges av og blant kommunestyrets medlemmer etter forholdstallsprinsippet. Det betyr at formannskapet skal tilsvare kommunestyrets partipolitiske sammensetning.

Arbeidet både i kommunestyret og formannskapet ledes av ordføreren, valgt av og blant kommunestyrets medlemmer. Den kommunale forvaltningen ledes av en kommunedirektør (tidligere rådmann). Kommuner kan også ha faste utvalg eller komiteer for de ulike saksområdene, for eksempel helse- og sosial, oppvekst, klima og miljø og tekniske saker. Utvalgene vil ha ansvar for å forberede saker for behandling i kommunestyret, men kan også ha mer eller mindre delegert myndighet. Komiteer kan bare ha en saksforberedende funksjon i forhold til kommunestyret.

Parlamentarisk modell

Bergen bystyre samlet til møte 19. september 2018. Bystyret er navn på kommunestyret i mange bykommuner. Bergen har i likhet med Oslo en såkalt byrådsmodell (parlamentarisk modell), med byråd i stedet for formannskap.

Når kommunen er organisert etter et parlamentarisk prinsipp, fungerer kommunestyret som et parlamentarisk organ – tilsvarende Stortinget på nasjonalt nivå.

Et kommuneråd (byråd) utgår fra flertallet i kommunestyret, eller en gruppering som ikke får et flertall imot seg (mindretallsbyråd), og er ansvarlig overfor kommunestyret.

Kommunerådet er den lokale «regjering» og leder kommunalforvaltningen på tilsvarende måte som regjeringen leder statsforvaltningen. Det finnes altså ingen stilling som kommunedirektør i kommuner med parlamentarisk modell.

Den enkelte kommuneråd har beslutningsmyndighet for de saksområder hen har ansvaret for. I den parlamentariske modellen er ordførerens rolle mindre framtredende enn i formannskapsmodellen, og på flere måter tilsvarende stortingspresidentens rolle.

Kommunenes oppgaver

Kommunenes oppgaver framgår dels av kommuneloven, dels av særlovgivningen. Det kommunale selvstyret ble etablert som prinsipp med formannskapslovene av 1837. I 1989 ratifiserte Norge Det europeiske charteret om lokalt selvstyre av 15.10. 1985, som i dag er ratifisert av alle Europarådets medlemsland. Her framkommer det i artikkel 2 at «Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjennomføre». Debatten om å grunnlovsfeste det kommunale selvstyre ble likevel langvarig, men i 2016 ble en prinsipperklæring om kommunalt selvstyre tatt inn i Grunnlovens § 49 annet ledd.

Kommunenes oppgaver er negativt definert. Det vil si at kommunene kan ta på seg alle oppgaver som ikke lovgivningen eksplisitt har lagt til andre forvaltningsorganer.

Sammenlignet med andre land spiller nordiske, så også norske kommuner en svært betydelig rolle i landets styringssystem. De fleste av de oppgavene kommunene arbeider med er definert av Stortinget i særlovgivingen. Kommunenes ansvar for helse- og sosialtjenester, samt barnehager og grunnskole utgjør de største områdene økonomisk sett. Kommunene har i tillegg ansvar for viktige tekniske oppgaver, som lokale veier, vann, kloakk og avfallshåndtering. Kommunene er dessuten ansvarlige for bibliotekene, og står for en hel del frivillige kulturtiltak. I tillegg er næringsutvikling, herunder turisme, ett av de områdene de fleste kommuner arbeider med – men som ikke er pålagt i særlovgivingen

Den statlige styringen av kommunesektoren har økt etter hvert som Stortinget gjennom nasjonal lovgiving har desentralisert ansvaret for flere og flere oppgaver. Det nye inntektssystemet, som ble innført fra 1986, førte til at de statlige bevilgninger til kommunene også i dag primært blir gitt som rammetilskudd, ikke som mange øremerkede tilskudd slik tilfellet hadde vært tidligere. Det ga kommunene større grad av frihet til å disponere sine økonomiske midler. Når kommuneloven ble endret i 1992 var, på samme måte, en av hensiktene å styrke kommunene som selvstendige politiske enheter. Den enkelte kommune har fra da av hatt betydelig større frihet enn tidligere til å organisere sin virksomhet.

Samtidig har Stortinget fortsatt å pålegge kommunene flere oppgaver gjennom særlovgivingen. Et relativt nytt eksempel som har hatt stor betydning for kommunene er samhandlingsreformen fra 2012, som tok sikte på å bedre samhandlingen mellom de statlige sykehusene og den kommunale helsetjenesten. Som del av reformen økte det kommunale ansvaret for primærhelsetjenestene, og kommunene fikk blant annet ansvar for døgnbemannet legevakt.

Slik overføring av ansvar til kommunene har i sin tur aktualisert spørsmålet om kommunestruktur. At kommunene burde være store nok til at de kunne fungere som profesjonelle tjenesteytere, med den kapasitet og kompetanse det krever, var utgangspunktet for kommunereformen (2014–2017). Selv om en rekke kommuner ble slått sammen fra 2020, endret det ikke kommunestrukturen og utfordringene knyttet til små kommuner er vedvarende.

Kommunene er underlagt statlig tilsyn på samme måte som alle andre offentlige organ, for eksempel Arbeidstilsynet, Datatilsynet og tilsyn på miljøområdet. I tillegg fører staten tilsyn med hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver etter særlovgivingen. Helsetilsynet fører for eksempel tilsyn med barnevern-, sosial- og helsetjenestene, og Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med skolene. Statsforvalteren gjennomfører tilsyn blant annet på vegne både av Helsetilsynet og Utdanningsdirektoratet.

Historisk utvikling

Antall kommuner i Norge 1875-1993. Stortinget vedtok i juni 2017 en reform som reduserte antallet kommuner fra 428 til 357.

Betegnelsen kommune brukes i de nordiske land, men er internasjonalt bare en av mange betegnelser på lokale, politiske enheter som er gitt ansvar for lokal forvaltning og tjenesteyting.

Ordet ble antakelig først brukt i tidlig fransk middelalder om byer som tiltvang seg privilegier og fribrev fra overordnede organer, i dette tilfelle føydalherrer.

I løpet av middelalderen klarte mange byer i Italia, Frankrike, Tyskland og de nederlandske områder å utvide sin frihet så mye at de kunne se bort fra øvrige myndigheter. Det dannet seg også løse bysammenslutninger, som Hansaforbundet, for å trygge friheten.

Disse sterke og selvstendige byene som vokste fram fra Nord-Italia og nordover til Østersjøen og Nordsjøen, særlig langs elvene, ble en viktig hindring for kongemakten som forsøkte å bygge opp de nye nasjonalstatene etter renessansen.

Blant andre har den norske statsviteren Stein Rokkan påpekt hvordan det sterke bybeltet fra sør til nord i Sentral-Europa forsinket framveksten av nasjonalstater betydelig, for eksempel i Italia og Tyskland.

I Norge hadde fra gammelt av tinglagene og byene betydelig selvstendighet. Etter hvert som statsbyggingen lyktes i de nordlige og vestlige områder av Europa, ble den lokale selvstendigheten borte under det stadig sterkere danske kongevelde.

Ved Christian 5s Norske Lov av 1687 forsvant den siste rest av lokalt selvstyre. På landet ble lokalstyret lagt under amtmannen og fogden, i byene under magistraten.

Stats- og nasjonsbyggingen i de nye nasjonalstatene førte etter hvert til en økende mobilisering av bredere lag av befolkningen, og det kom krav om demokratisering av statene. Disse kravene ga seg utslag i krav om et lokalt selvstyre.

Det begrensede nasjonale folkestyret Norge fikk i 1814, ble i 1837 fulgt av et lokalt selvstyre i formannskapslovene som da ble vedtatt. Det var to formannskapslover, en for byene og en for landdistriktene.

Den geografiske oppdelingen av kommunene – eller formannskapsdistrikt som det het i formannskapslovene – ble i all hovedsak basert på den kirkelige inndelingen i prestegjeld. Etter 1837 har de geografiske områdene som utgjør Norges kommuner gjennomgått omfattende endringer, se artikkel om kommuneinndelingen i Norge.

Liste over norske kommuner

Les mer i Store norske leksikon

Eksterne lenker

Litteratur

• Overå, Oddvar og Jan Fridthjof Bernt: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr.107, 4. utg., 2006
• NOU 1992: 15, Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring.
• NOU 2016: 4, Ny kommunelov

Kommentarer